国土空间规划促进共同富裕和社会公平的机制与路径/王兴平 等

无论共同富裕还是社会公平，其核心要义在于“共”与“公”，需要正确对待经济发展与社会发展、效率与公平以及个体、集体、全体的关系等。在这方面，关照社会关系利益调节，倡导“公+共”价值的共同体思想和“城市人”理论具有很强的借鉴和指导价值，两者都具有国土空间规划“元思想”与“元理论”的作用。

3.1 | 共同体思想及启示

共同体是人类社会自觉实践形成的一种普遍组织形式。早在古希腊时期，苏格拉底就对“城邦共同体”中的正义问题进行了思辨。在此之后，亚里士多德、卢梭、黑格尔等众多哲学家们对共同体和公平正义的关系进行了探索，形成了一系列共同体思想。马克思对不同时期的共同体思想进行批判继承，认为资本主义制度引发了人与人之间的对立和异化，代表少数人共同利益的共同体实则为“虚幻的共同体”，而不合理的社会分工和财富分配将大多数个体抽象为创造财富的机器，这种“抽象的共同体”则是对人自然存在的否定。在此基础上，马克思提出“真正的共同体”思想，认为人需要通过共同体的形式实现完整的存在和发展，但真正的自由不是抽象的自然权利，而是一种生活方式。习近平新时代中国特色社会主义思想则对共同体思想进行了补充和深化，在强调人与人、人与社会的交互共生的基础上，更加关注人与自然的和谐统一，以长远的目光考虑全人类和各种生命体的生存与持续发展，体现出平等公正的社会主义核心价值观和共同富裕的社会主义本质要求。 

以此两个“共同体”思想为指引，新时期国土空间规划要更加关注以下三个方面:第一，要深入了解和分析人民群众利益诉求的共性和异质性，推动社会和空间资源的平等共享、普及普惠，从规划公正的角度实现人与人的平等自由和有机联系；第二，要提供和创造高质量、多样化的社会空间场域，促进人在社会空间中自由全面地发展，从而激发人改造客观世界的主观能动性；第三，打破二元对立的社会与自然关系，以顺应自然规律的模式进行国土空间保护和利用，关注人类社会空间与自然空间的互动关系，全面构建人与自然共生的空间系统。

3.2 | 城市人理论及其借鉴

梁鹤年先生提出了“城市人”，即可以理性选择聚居去追求空间接触机会的人。“城市人”理论将人、社会、自然视为一个有机整体，所追求的不是个体利益的最优化，而是整个群体利益的最大化。城市人不仅通过努力实现“自存”，而且重视与群体中他人的共享以及与自然的共生。在此基础上，规划工作应匹配城市人和典型人居，辨识人的需求和期望，通过规划手段对空间进行分配，从而增加人公平自由选择的机会。聚焦于国土空间规划，梁先生认为，在国土空间的使用和分配中，最基础的层面是关注土地空间与用途的匹配。国土空间规划要尊重人的需要，满足人在三种空间活动中对物性、群性与理性的追求。“物性”是维持个体本质的人性体现，“群性”是在个体基础上实现与社会和自然共存的更高追求，“理性”则是达到自存与共存平衡的方式。 

借鉴“城市人”理论，国土空间规划要将社会、经济、文化、生态等各方面的发展规律和人的生存发展需求进行匹配，在个体利益基础上实现群体的共同发展。首先，在处理社会经济空间和自然生态空间的利益平衡问题时，相对于个体对短期利益最大化的追求，要更加注重群体的可持续发展，提高生产生活空间的质量，平衡“人-社会-自然”的综合发展效率，强调空间正义。其次，国土空间规划既要有刚性约束，也要面对空间布局变化的不确定性。因此，规划要更加理性地在整体利益和长远利益之间做出取舍，分析人、事、时、空的对应关系和价值排序，推动国土空间中自存和共存空间的比例平衡，实现社会共同富裕。

3.3 | 基于城市人理论对共同富裕和社会公平的关系分析

从广义来看，国土空间规划涉及的各类资源配置均与共同富裕和社会公平有普遍的联系和关系；但狭义地看，共同富裕与土地财富的创造和分配具有更为密切和直接的关系，而社会公平与有关公共服务的建设和分配具有更为密切和直接的关系。国土空间规划作为土地资源分配和公共服务设施配置的工具，可以影响两者。同时，由于共同富裕关联的土地财富和收入水平决定了公共服务的配置能力、供给水平和消费能力，因此从一定意义上说，共同富裕影响社会公平而不是相反，也就是说，国土空间规划可以通过影响共同富裕（土地财富的创造和分配）进而影响社会公平（公共服务的建设和分配）。为此，形成了三种平衡关系:关系1是共同富裕中的“共同”（土地财富的分配）和“富裕”（土地财富的创造）之间的平衡；关系2是社会公平中的“社会”（公共服务的建设）和“公平”（公共服务的分配）之间的平衡；关系3是共同富裕的“富裕”和社会公平的“社会”之间的平衡。应该采用“城市人”理论，通过国土空间规划理顺这些关系，最关键的是通过“关系3”处理“关系1”与“关系2”的平衡，也就是平衡分两个层次。 

（1）关系1:共同富裕的内部平衡  

对此，国土空间规划工作是“找”（研究）经济发展用地配置涉及的生产（经济发展）、生活（民生提升）和生态（环境保护）利益之间的自存与共存平衡。焦点利益是“生产”；分析聚焦于生产利益的自存，和它（或它们）跟生活、生态利益的共存。原则是生活、生态利益有起码的保障，而生产利益有最大的满足（最佳用地配置）。也就是在利用土地创造和分配财富时，怎样的国土空间配置可达成生产、生活和生态利益之间的自存与共存平衡。 

（2）关系2:社会公平的内部平衡  

对此，国土空间规划工作是“找”（研究）公共服务用地配置涉及的生产（经济发展）、生活（民生提升）和生态（环境保护）利益之间的自存与共存平衡。焦点利益是“生活”；分析聚焦于生活利益的自存，和它（或它们）跟生产、生态利益的共存。原则是生产、生态利益有起码的保障，而生活利益有最大的满足（最佳用地配置）。也就是在利用土地去建设和分配公共服务时，怎样的国土空间配置可以达成生产、生活和生态利益之间的自存与共存平衡。 

（3）关系3:共同富裕的“富裕”和社会公平的“社会”之间的平衡  

关系3是三种关系中最关键的。对此，国土空间规划工作是“处理”（手段）经济发展用地和公共服务用地配置的平衡。关系1意味着平衡了经济发展用地配置涉及的生产、生活、生态利益后，确定了经济发展用地的最佳配置。关系2意味着平衡了公共服务用地配置涉及的生产、生活、生态利益后，确定了公共服务用地最佳配置。关系3是第二次平衡，即优化-再平衡:平衡关系1的经济发展用地最佳配置和关系2的公共服务用地最佳配置的平衡。优化经济发展用地配置还是优化公共服务用地配置，是由“政治”决定的，因人（各利益的权重）、事（在提升共同富裕和社会公平的规划上）、时（国家和地方的经济和社会发展阶段）、空（不同的地域、不同的空间规模等）而异。对此，有两种方式可供选择:一是在经济发展用地需求得到起码保障下，给予公共服务用地最大的满足；二是在公共服务用地需求得到起码保障下，给予经济发展用地最大的满足。 

用城市人理论的自存与共存平衡观分析以上关系，突破点是连接共同富裕（有关经济发展用地）和社会公平（有关公共服务用地），分层次地对三种平衡关系进行分析和求解:经济发展用地配置涉及的各方利益的自存与共存的平衡（技术考量）；公共服务用地配置涉及的各方利益的自存与共存的平衡（技术考量）；经济与社会孰轻孰重（政治考量）。但需注意，这里的生产、生活、生态是指一般的利益类别，在具体分析“共同富裕”和“社会公平”时，会涉及具体的利益。例如，在分析共同富裕时，生活利益（民生提升）可能指“上下班通勤的开支”；而在分析社会公平时，生活利益（民生提升）就可能指“公共服务的可达性”等。  

立足前文对国土空间规划与社会公平、共同富裕的内在关系、机制和内涵的分析和理解，本文具体选取体现国土空间"五级三类"技术体系的国家和代表性的地方规划、指南、办法等文件，分析其确定的理念与原则要求、规划编制内容、规划管理与实施所涉及的社会公平、共同富裕的内容，评价其体现度和匹配度，进而提出立足现有国土空间规划技术体系促进社会公平与共同富裕的具体路径建议。

4.1 | 新时代国土空间规划促进社会公平的具体路径

依据前文分析和理解，国土空间规划的社会公平主要聚焦在"社会发展"维度，重点是规划涉及的公共空间、公共服务和公众参与等方面。在总的原则和导向方面，[中发〔2019〕18号文]对国土空间规划工作提出了"坚持以人民为中心"和贯彻新发展理念的总要求和"坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度"的工作要求等，为从根本上保证国土空间规划的社会公平提供了依据。梳理各级各类国土空间规划编制的内容、管理与实施的技术指南和文件等，规划内容不仅涉及生态环境、自然资源保护和永续利用等方面的内容，也涉及公共空间、公共服务、公众参与等方面的内容和要求，如图2所示。 

图 2 国土空间规划涉及社会公平的相关内容

Fig.2 List of relevant elements of territorial spatial planning as it relates to social equity

资料来源：省级 :《省级国土空间规划编制指南》（试行）、市级 :《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》、县级：《江苏省市县国土空间总体规划编制指南（试行）》、乡 镇级 :《山东省乡镇国土空间总体规划编制导则（试行）》，详细规划 :《江苏省城镇开发边界内详细规划编制指南（试行）》、乡村规划中 :《江苏省镇村布局规划优化完善技术指 南（试行）》（2020 年版）（图 3 同）

可以看出，全国和地方层面的国土空间规划技术要求已经比较系统、全面地明确了与生态文明、社会发展以及公共空间、公共服务和公用设施相关的内容要求和工作要求，体现了公共性、共享性和公众参与的特点。借鉴共同体思想和"城市人"理论的相关理念，在国土空间规划编制工作中落实相关要求，促进社会公平，需要注意以下两方面。 

1）在规划编制方面，严格保障"公"的底线，在国土空间规划编制中确定各类公共空间、公共服务和公用设施的用地、设施和服务的配置指标、选址落位、使用规则、供给时序等，确保各类社会群体特别是弱势群体可以便利可达，无差别地享受基于"第二次分配"的公共财政调节性转移支付、"第四次分配"的社会性转移的实物成果。 

2）在规划实施管理方面，优先保障相关民生服务类项目的建设，并明确社会公众特别是弱势群体在各环节的参与渠道和途径，在规划的编制、实施环节为切实体现和维护弱势群体的利益提供保障。

4.2 | 新时代国土空间规划促进共同富裕的具体路径

依据前文的分析，国土空间规划促进共同富裕主要聚焦于经济发展领域和统筹协调维度，重点是规划涉及的经济与产业发展、产业空间、各类资源综合利用，以及土地整治和更新等。在国土空间规划促进高质量发展方面，[中发〔2019〕18号文]明确了国土空间规划工作要综合考虑人口、经济等因素和科学布局"三生空间"，提出尊重经济规律、城乡发展规律等要求，也提出了"坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合"等促进共同发展的要求等。这为从根本上保证国土空间规划促进高质量发展、统筹协调、共同富裕提供了依据。梳理各级各类国土空间规划的编制内容、管理与实施的技术指南和文件等，得出其在规划编制内容方面涉及经济发展、统筹协调的内容，在规划管理与实施方面涉及保障发展的机制安排等内容，如图3所示。 

图 3 国土空间规划涉及经济发展、统筹协调和共同富裕的内容

Fig.3 List of elements of territorial spatial planning related to economic development, coordination and common prosperity

可以看出，全国和地方层面的国土空间规划技术要求已经比较系统、全面地明确了与经济发展、资源利用、各类产业空间和区域统筹、城乡融合等相关的内容要求和工作要求，体现了高效、集约发展和统筹共享发展等导向。借鉴共同体思想和"城市人"理论的相关理念，在国土空间规划工作中落实相关要求，促进共同富裕，需要注意以下两方面。 

1）在规划编制中严格落实各类"共"的基线，在国土空间规划编制中系统安排和具体明确区域统筹、"三生协调"、三产和城乡融合发展的空间和项目安排，破除不必要的空间壁垒，促进合作、协同发展、对空间和资源的共享，最大程度地减少城乡差距、区域差距，促进发展成果共享和经济社会生态发展的综合协调。 

2）在规划编制中确保各类产业空间的底线规模、配置比例和空间边界，对基本农田、工业保障线等保障产业发展的刚性空间和底线提出明确规划要求并确定使用规则，为产业发展和财富创造提供空间保障；同时对各类资源综合利用、存量空间更新和土地整治进行统筹安排，促进高质量发展和社会财富的有效增长，为共同富裕提供更坚实的物质基础等。

国土空间规划通过对土地及其建设环境的综合配置作用于财富创造和收入分配，对共同富裕和社会公平发挥着基础性影响作用。我国新时代国土空间规划相关技术指南和政策文件已经构建了有利于促进共同富裕和社会公平的规划标准体系，涉及规划内容要求与规划程序要求等，需要在规划编制和实施管理中以合适的价值引领和方法保障实现共同富裕和社会公平。本文基于土地财政和资本循环、收入分配等机制分析国土空间规划作用于共同富裕的机制，借鉴共同体思想和"城市人"理论思考和分析了国土空间规划工作促进共同富裕、社会公平的价值导向和具体路径等。下一步的研究将在国土空间规划编制和规划实施管理的具体方案层面提出可行指标、方案和方法，开发类似于梁鹤年先生及其团队基于"自存与共存平衡"提出的相关分析工具，为国土空间规划促进共同富裕和社会公平提供可量化、可操作的技术指南。 

必须认识到，新时代国土空间规划是基于中国特色社会主义国家发展和治理模式创新性构建的，"以人民为中心"是这一中国特色规划体系的基本价值导向，人类命运共同体和人与自然生命共同体思想是这一规划体系的重要理论基础。由此，通过高质量发展促进共同富裕和社会公平就必然成为这一规划体系的使命和任务；就此而言，这一规划模式亦对与中国命运相似相连的"一带一路"共建国家和地区的高质量发展具有一定参考借鉴价值，并对确立中国规划体系在国际上的影响力和话语权具有重要作用。

本文引用格式

[1]王兴平，韩静，梁鹤年.国土空间规划促进共同富裕和社会公平的机制与路径[J].城市学报,2023(1):39-46.

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编辑排版：雷贺群

审核：王峤、牛金华