重磅 | “十五五”时期优化国土空间格局的思考

优化国土空间格局是推进实现中国式现代化的关键支撑。一方面，人口规模巨大、人与自然和谐共生等中国式现代化特征都需要相关部门作出响应，进一步优化形成相适应的国土空间格局作为支撑。另一方面，中国式现代化也为优化国土空间格局提供了基本遵循，明确了目标路径。

优化国土空间格局是促进国土空间高质量发展的必然要求。一是国土空间资源的唯一性和稀缺性决定了我国必须立足资源环境承载能力和经济社会发展规律，科学引导国土空间开发保护格局优化，实现国土空间效用最大化。二是优化国土空间格局是统筹发展和安全的现实需要，通过形成安全、合理和高效的国土空间布局，守住空间安全底线，保障能源资源安全。

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优化国土空间格局是全面推进美丽中国建设的重要任务。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确了全面推进生态文明建设的根本方向和重点任务，优化国土空间开发保护格局成为加快发展方式绿色转型的关键内容。优化国土空间格局对于加快产业绿色转型升级、打造绿色发展高地、推动形成绿色生活方式的作用重大。

优化国土空间格局是保障国家战略融合实施的有力举措。国土空间格局是国家或区域发展目标战略、国土空间开发保护方式在空间上的综合体现，多重国家战略对国土空间提出不同的开发保护要求。国土空间格局优化是通过以主体功能区战略为具体手段，将这些国家战略转化为重大功能区划，在国土空间规划中对公共资源配置和要素安排进行层级传导和空间落实，实现在国土空间上的深度融合。

主体功能区战略实施以来，突出区域特色分工的全国国土空间开发保护格局已基本形成，有力推动了生态文明建设。但在新形势下，国土空间开发保护也面临着一些新问题。

粮食、矿产资源存在安全风险，国土安全格局有待夯实。一是耕地“南减北增”，粮食安全面临新挑战。国土“三调”数据显示，国土“二调”到“三调”期间，全国耕地面积净减少 1.13 亿亩，东中西部地区耕地总量减少。其中，东部地区净减少占全国59.96%，尤其是优质耕地不断减少，两湖两广（湖南、湖北、广东、广西）、江南鱼米之乡等传统粮食主产区粮食贡献率下降，“北粮南运”逆转现象尚未有效遏制。

二是矿产资源开发重心西移，供需空间错位较明显。国土“三调”数据显示，2020 年西部地区采矿用地 1724.40 万亩，几乎占全国的一半，全国矿产资源开发重心呈西移态势。而东部和南部地区的沿海经济带和城市群是能源消费的主要集中地。这进一步加剧了能源供需空间错位的问题，且西部矿产资源开发也面临更为脆弱的生态环境和更为稀缺的水资源约束。

三是生态建设局部地区不稳定，生态系统破碎化问题较严重。由于地理环境、资源粗放利用等原因，我国自然生态系统仍较为脆弱，局部地区生态破坏严重、安全风险高等现象依然存在，生态保护系统性建设任重道远。

“东西差距”“南北差距”仍存在，区域发展格局有待均衡。一是“东、中、西、东北”四大板块间的经济发展绝对差距仍存在。随着京津冀、长三角、粤港澳等区域重大战略的实施，长三角地区和粤港澳大湾区等已基本走上了高质量发展轨道，但中西部地区发展相对滞后，东北地区振兴任务艰巨，与东部地区的绝对差异依然较大，甚至有进一步拉大的可能。

二是全国经济重心南移，“南北差距”明显。全国各省经济数据显示，2023 年北方地区经济总量占全国比例已从 2010 年的 39.50% 下降到35.10%，达到 1952 年以来的历史最低，同时人均国内生产总值（GDP）也仅为南方的 80%。北方地区经济增长放缓，东北地区人口流失严重，南北经济发展差距突出。

三是“城市群发展动力极化”与“老少边地区收缩”现象并存。中心城市和城市群已成为我国经济发展的主要空间载体，其人口和经济不断集聚，形成区域发展增长极。而革命老区、边境地区、资源型地区发展基础薄弱，产业转型发展受技术、人才、资金等要素资源制约的问题仍难有突破。如何缓解这两种“反差”现象，是未来区域国土空间发展面临的新挑战。

“一带一路”空间建设不足，对外开放格局仍需优化。一是沿海、沿边国土空间布局需及时调整优化。为适应国际形势和全球格局变化，“一带一路”共建国家对应制定了新发展规划，提出了边疆地区的开发保护策略。由此，沿海、沿边地区应重新站在国际视野和合作倡议角度主动提出应对策略，及时优化调整国土空间布局，支撑构建内外联动发展的大通道。

二是“一带一路”布局关键节点的空间落实有待加强。“一带一路”重要沿海、沿边城市，如江苏连云港、云南昆明、新疆喀什、西藏拉萨等，都面临着经济实力不足、人口流失严重、基础设施相对薄弱以及实施乏力等问题。新一轮国土空间规划对“一带一路”空间落实进行谋划，初步明确了未来对外开放的产业平台、基础设施网络布局设想。国土空间规划目前已进入全面实施阶段，但关键节点的空间实施路径和实施成效尚不明晰，还需加快推进关键节点的空间建设。

海上资源开发利用布局不协调，海洋经济空间亟待新突破。一是海洋资源开发“近高远低”空间格局亟待优化。我国海洋资源开发总体呈现近岸开发强度高、远岸不足的特点，其中近岸空间保护与发展矛盾突出，深、远海资源开发水平低，海洋开发保护格局亟须优化。

二是陆海资源保护利用统筹水平较低。在长期的陆海分治中，陆海边界不清、开发保护意识差异、功能安排不兼容等问题导致陆海资源保护利用缺乏衔接，以及资源配置、功能布局、基础设施建设等协调不足，整体统筹水平不高。

复合功能空间融合发展不够，国土空间格局还需系统完善。一是优质耕地与城镇化地区功能高度复合，主体功能定位较单一。部分优质耕地区域与城镇化地区高度重叠，如，长三角、长江中游、中原、成渝、哈长等城市群地区也是农产品主产区，城市化与粮食生产空间高度重合，对其进行单一主体功能定位有待商榷。其中，一些兼具粮食生产、城市化、生态安全的关键区域，在内外部形势变化和不同发展的阶段下，其主体功能定位更需进行动态调整或综合定位。

二是能源矿产资源与农业、生态功能区域大面积重叠，融合发展有待加强。中西部能源资源富集区与耕地、生态敏感区、城市化地区都存在大面积重叠情况，在保障农产品供给、生态安全的前提下，也需平衡与能源资源开发利用之间的关系，协调好不同情景下的开发保护优先序，促进重叠区域的融合发展。

三是国家战略腹地建设亟待进行空间谋划部署。为应对外部风险上升、内部挑战加剧等多重压力，我国作出了“优化生产力布局，加强国家战略腹地建设”的长远战略决策，具备战略纵深和战略回旋空间作用的大后方——中西部地区被赋予重任。虽然中西部地区是重要资源承载地，但普遍面临国土空间发展质量不高、支撑保障能力不足等问题，需要进一步在空间上进行谋划部署。

习近平总书记指出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。笔者建议，“十五五”时期我国应加强国土空间格局系统性研究，坚持安全是发展的前提、发展是安全的保障，统筹发展和安全、开发和保护，融入和服务构建新发展格局，优化构建适应新发展需求的国土空间新格局。

落实总体国家安全观，夯实国土空间新安全格局。国土空间不能只考虑经济发展，应把生态和安全放在更加突出的位置，统筹考虑生产、生活、生态的安全需要，建立高质量的安全系统。笔者建议，一是在国土空间上贯彻落实总体国家安全观，明确粮食、生态、能源资源、历史文化、海洋权益等空间安全底线要求，充分衔接国家安全体系及其保障能力的部署，夯实国土空间安全底盘。

二是践行大食物观，优化调整农业生产空间布局。按照大食物观要求，充分考虑现代农业生产与地区资源禀赋的适配性，优化完善农产品主产区空间结构和布局体系，增补畜、渔、果、蔬等农产品生产优势区，扩大南方地区农产品主产区数量规模，保障粮食和非粮农产品供给。

三是完善生态功能区格局，提升生态系统服务功能。在现有生态安全格局的基础上，围绕提升生态系统完整性、稳定性、可持续性，增强生态格局与开发格局的空间联系与供需互动，持续筑牢生态安全屏障，优化重点生态功能区格局，统筹实施山水林田湖草沙保护与修复，挖掘培育绿色发展新动能，全面提升生态系统服务支撑高质量发展能力。

四是做好边疆地区国防安全空间建设。当前，国际形势在变乱交织中加速演进，边疆地区应始终将国防安全放在第一位，加强边海空防建设与沿边沿海地区经济社会发展相协调、军地规划衔接、区域资源统筹，打造既能维护安全又能支撑发展的边疆地区国土空间布局。

构建优势互补区域经济布局，打造协同融合区域新发展格局。笔者建议，一是加强区域协作分工，继续深入实施区域协调发展战略。以西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化为目标，立足区域资源禀赋差异大和比较优势突出等客观情况，强化区域间相互融通补充，进一步缩小区域发展差距，增强区域发展的协调性、均衡性。

二是构建促进新质生产力发展的区域经济布局。“十五五”是夯实新质生产力发展空间基础的关键期，应深入研究促进新质生产力发展的现代化产业体系和空间布局，因地制宜培育和发展新产业、新业态，打造促进新质生产力发展的增长点。如，对优势地区、新兴领域和具有新质生产力性质的企业集中区域，应加强空间资源配置和生产力要素保障。

三是以区域重大战略为引领，进一步加强优势地区集聚，培育壮大高质量发展新动能、新增长极。全面落实京津冀、长江、长三角、黄河、成渝双城、粤港澳等区域重大战略要求，深化细化区域国土空间布局，进一步增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，做好资源要素集聚发展的空间保障，培育、壮大周边发展的动力源和增长极。

四是优化跨行政区、流域、省际交界地区的空间格局。随着区域间开放合作持续深入，加快生产要素跨区域合理流动和高效配置成为区域经济一体化发展的必然趋势。未来应深化区域、流域、省际交界区的空间格局优化，为区域间发展战略、重大基础设施、产业发展的深入衔接做好空间支撑，促进经济区内资源、产业、市场一体化发展。

加快“一带一路”空间落实，优化形成内外联动的大开放格局。笔者建议，一是优化边疆地区“一带一路”空间格局。根据国际形势，加强西部陆海新通道、西北等边境地区共建“一带一路”的空间格局优化研究，深入对接与沿边国家边境区域的国土空间布局，制定重点边境地区空间发展战略，促进形成国内外联动的国土空间格局。

二是加强“一带一路”在空间上的落实，以对外开放的大通道、大平台、大口岸、试验区、示范区等为重点，以空间规划实施为手段，加快沿海沿边地区关键战略节点建设，打造边疆地区中心城市、关键交通枢纽城市、特定功能城市等，夯实对外开放空间基础。

优化协调海洋经济发展空间，构建陆海一体开发保护格局。笔者建议，一是优化海洋经济空间布局，拓展蓝色发展空间。落实“海洋强国”战略要求，协调海洋空间开发保护关系，加强深、远海资源勘探开发，探索拓展国家管辖海域及专属经济区和大陆架的海洋经济发展，统筹优化协调近、远海空间产业布局。

二是统筹陆海资源保护和利用，强化陆海空间功能协同。围绕陆海主要功能定位，系统谋划陆海资源开发利用，优化海岸线开发利用布局，加强陆海功能布局协同，构建陆海一体化生态安全格局，实现陆海协调、人海和谐发展。

统筹协调复合功能空间，系统优化国土空间综合布局。笔者建议，一是统筹协调国家战略空间布局的深度融合，加快国家战略腹地建设。中西部地区以川渝为重点的城市群是区域发展空间核心与要素承载地，同时叠加了建设国家战略腹地的战略功能，需统筹兼顾经济增长极培育和战略腹地承载区建设。同时，立足现有产业能力、要素优势、设施基础，加强空间资源要素支撑，针对关键领域、关键行业，建设战略产业备份基地，做好物资储备布局，打通战略运力空间网络通道，服务和融入国家战略腹地建设。

二是深入研究各类空间之间的耦合机理，统筹考虑农业、生态，以及城镇、陆海之间的发展和安全的关系，确定各类功能之间在应对不确定性、不同风险情景时的优先序和重要性，科学、系统、完整地优化国土空间功能结构与布局，形成优势互补、功能协同、相互促进且能够承载多任务、多目标的国土空间综合布局。

本文作者：

范金龙，自然资源部咨询研究中心国土与生态研究所助理研究员；

余星涤，自然资源部咨询研究中心国土与生态研究所所长，研究员；

闫  倩，自然资源部咨询研究中心发展战略研究所副研究员。