国土空间详细规划编中存在的问题和解决建议！

目前已发布的详规指南虽有不同的规划层级和编制方法（见表1），但在单元划分、实施评估、分层编制、全域管控、数据入库等编制思路上有异曲同工之处。结合具体工作实践，笔者认为，国土空间规划体系下的详细规划编制通常具有以下几个鲜明的特点。

以详规单元为单位，中心城区全覆盖。结合行政区划（边界）、河湖水系、城市道路、历史沿革等相关因素，各地对国土空间总体规划确定的中心城区范围进行了城镇详细规划单元的全覆盖划定，并探索以详细规划单元为基本单位开展详细规划编制。

强调规划评估，摸清底图和底数。新时期详细规划强调了评估的重要性，即对规划范围内现行详细规划（国土空间总体规划批复之前）的适用性及实施情况进行评估，找准空间治理问题短板，明确功能完善和空间优化的方向，切实增强详细规划编制的针对性。同时，区别于以往的控制性详细规划，新时期详细规划的编制强化了基础数据支撑，以国土变更调查、地籍调查等法定数据及各类土地管理数据为基础，叠加对经济社会、历史文化、自然地理和生态景观资源等要素的分析，并结合地形图、遥感影像、实景三维数据等形成一整套工作底图。

分区分层编制，加强传导和管控。在分层指引方面，各地运用了不同的思路方法来完善国土空间规划体系下的纵向传导机制。如，江西省要求中心城区城镇开发边界面积超过100平方公里的城市开展详细规划单元划定工作，有效分解传导了总体规划在规模指标、空间约束、城市设计方面的管控要求，为下层次单元规划的编制提供规划依据和技术支撑，同时按照“单元规划+地块图则”的分层编制思路，分层次提出管控要求和指标指引。

全域要素管控，用地兼容与混合。中心城区范围既包含城镇开发边界内的建设用地，也包含城镇开发边界外的郊野资源要素（如村庄用地、水域、耕地、山体、林地等）。新时期详细规划的对象从单一的城镇建设用地扩展到全域全要素，包括耕地占补平衡分析、村庄规划建设要点、生态修复指引等内容。同时，为适应城市内涵式发展需求，践行节约集约用地发展理念，部分地区探索了用地兼容及混合用地开发使用的路径，并出台了相应的政策机制。如，厦门市在2022年出台了《厦门市混合产业用地试点工作方案》，明确了供地方式、用途转换等内容。

已出台的详规指南体现了新时期国土空间规划体系下详细规划编制的转型要求，如“多规合一”、数据治理、倡导有限增量用地的混合利用、以单元为单位的全要素管控等，但规划在实践中仍存在一些亟须解决的问题。

人口问题的现实错配导致总体规模和用地布局不够精准。从理论上看，本轮国土空间总体规划里中心城区的规划人口（常住人口）与现状人口相比，是呈正增长态势的，而人口增长又对应了建设用地的增量。当各地以增长后的人口规模传导至各规划单元，并配套核算相关公共服务和基础设施，符合传统规划逻辑。但现实情况是，大多数三、四线城市及县城中心城区的人口增长速度非常缓慢，甚至普遍低于规划预期。如果按照原人口增长的逻辑，规划应预留相应的公共服务和基础设施用地（一般在增量用地中考虑）；如果按照现实情形中人口缓慢增长甚至负增长的逻辑，则应布局更多的产业用地以支撑城市经济的发展诉求。人口增加与人口负增长，对应的规划思路其实是反向的两种不同情景，即增量规划和减量规划的区别。

总图的规划图例表达方式导致规划不实用。目前详细规划在总图表达方面仍然沿用以前的规划图例表达方式，无法让相关人员简单清晰辨认出“三块地”（即现状保留地块、城市更新地块、增量建设地块），往往需要详细比对现状图和规划图，但有时结果仍旧模糊。

单元分类的简单化界定导致规划重点不够突出。各地一般按照功能分区提出单元分类的思路，这在分类上存在两方面的问题：许多单元包含不同功能类型，因鲜有定量标准，往往难以通过定性方式确定单元分类；分类之后的规划指引不明晰，如城市更新类、生态保护类等单元在规划表述的方式上如何进行区分、重点内容有哪些，都需要相关政策的进一步完善指引。

缺乏战略留白机制，对未来弹性空间应对不足。战略留白用地一般是指对城市长远发展具有战略价值的潜力空间，但暂时难以明确具体功能用途或没有重大建设项目落地的区域。目前详细规划虽已在用地兼容、混合用地等方面强化了土地使用的弹性机制，但从长远角度来看，对城市未来可能落地的重大事件、重大产业项目、重大设施承载区域的预留是不足的。实际上，目前多数城市在扩张进程中谋划的城市新区，能够按照规划蓝图有序发展的仅为少数（如各类高铁新城、文旅新区），城镇开发边界内的增量规模也多向这些新区倾斜，但这些增量建设用地如何高效利用起来，至今缺少有效途径。

针对上述存在问题，笔者结合工作实践提出了以下详细规划编制的转型建议。

以现状人口为基数，探索构建“双轨规划”机制。以前的详细规划虽未给出规划期限，但一般与总体规划保持一致，这在过去人口爆发增长和城市大规模扩张的时代是合理的。但随着经济发展趋于平缓，“人口红利”时代已经过去，详细规划仍然与总体规划一样用规划人口来配置各类设施，很可能会导致土地资源浪费、设施建设无法推进。

综上，笔者建议，构建“双轨规划”机制，即“现实逻辑规划”和“理想逻辑规划”。“现实逻辑规划”可采用现状人口作为基数，综合考虑老城区人口向新区疏解、城市重大事件等因素，对中心城区各详细规划单元的人口进行一次现状分解，并对照年度城市体检评估识别出的问题，有针对性地对用地进行设施配置。现实逻辑并不影响原规划成果，可增加若干近期建设图纸，并在文本中增加近期建设篇章，阐述现状（近期）人口、近期设施配置等情况。“理想逻辑规划”则沿用原有方法，依据上位规划传导的人口规模，科学配置各类用地及设施。为保障规划有效落地实施，可通过制定相关管理办法明确“双轨规划”的法定效力层级，避免管理冲突。

以看懂实用为原则，增加“三块地”的用地布局表述。详细规划应保证核心的规划图纸简单易懂，以适应规划管理者和城市建设者的理解需求。

笔者建议，各地应在技术指南中明确“三块地”的界定标准和表述方式，并补充数据库相应的入库要求。其中，“现状保留地块”并不是一成不变的，而是可以适当进行微改造的，但地块控制指标基本应保持不变，可在用地图上增加斜线填充。“城市更新地块”可分为改建与扩建两类，改建地块可在用地图上增加三角填充，扩建地块可在用地图上增加圆圈填充。“增量建设地块”指由非建设用地转为建设用地的地块，可直接按照用地本色填充。

以定量测定为标准，细化单元分类的差异化管控要求。细化单元分类管控要求，需要解决两个问题：如何确定单元类型、如何区分不同类型单元的编制重点。从详细规划的特点来看，参考江西省详规指南，笔者建议，可将详细规划单元分为新城发展单元、城市更新单元、城乡融合单元、一般建设单元四种类型，结合前文提出的“三块地”理论，通过定性特征和定量标准综合判断单元类型。

其中，新城发展单元新增建设用地规模较大、范围集中，是承载着城市重点发展功能的增量空间单元。笔者建议，其定量标准应为“增量建设地块”超过单元内城镇开发边界总面积30%的单元。该单元应强化城市设计内容，要结合地域特征提出建筑体量、界面、风格、色彩、第五立面、天际线等要素的引导控制要求，对重要街道的沿街立面、建筑退线、底层功能与形态、立面等提出管控要求与建设指引。

城市更新单元是以保留用地、低效用地再开发利用为主的存量空间单元。笔者建议，其定量标准应为“增量建设地块”小于单元面积15%、“城市更新地块”超过单元面积30%的单元。该单元应强化城市更新内容，重点从识别城市更新对象、深化现状分析评估、明确城市更新方式（留改拆）、确定建设管控要求等内容进行深化。同时，针对近期难以更新的用地，对城市更新单元要拿出改善措施（如城中村的危房拆除、老旧小区改造等）。

城乡融合单元是位于城市边缘，与城镇开发边界外围的行政村衔接的融合发展单元。笔者建议，其定量标准应为周边五公里范围内有较多乡村的单元。该单元应强化非建设用地规划内容，分析周边村庄规划情况，并在配套设施布局中予以统筹考虑。

一般建设单元是现状用地大部分已建成、增量空间规模较小且分布零散、存量空间改造需求不大的空间单元。笔者建议，其定量标准应为“增量建设地块”小于单元面积30%、“城市更新地块”小于单元面积30%的单元，或“现状保留地块”超过60%的单元。该单元按照相关技术标准的要求正常编制即可。

政策引导规划编制，出台战略留白用地管理办法。目前，北京、山东青岛等城市均已出台了地方战略留白用地管理办法，对调整机制、用地管控等内容提出了具体的措施。笔者建议，战略留白用地应分为空间留白和功能留白两类。空间留白即暂不具备建设条件且无项目落地需求的空间；功能留白即位于城市重要功能区、暂未明确发展功能且对城市结构和城市功能可能有重大影响的空间。两者可以用年限区分，如空间留白一般在2035年后使用、功能留白在2035年前使用，具体分类标准可在详细规划中进行明确。战略留白在为城市战略发展预留机遇的同时，也为长远发展保留了弹性。

强化城市设计引领，因地制宜推进精细化治理。笔者建议，新时期详细规划应更加注重城市设计。其中，普通片区（如一般建设单元）应以实景三维数据为基础，通过三维形态模拟等方式，明确景观风貌、公共空间、建筑形态等方面的设计要求。重点控制区（如新城发展单元）应制定城市设计导则，明确空间结构、天际线、景观廊道等核心要素，针对街区或地块，细化建筑体量、界面连续性、街道高宽比等指标；同时，应注重功能混合与用地兼容，鼓励地块混合开发，聚焦公共空间的塑造。城郊地区（如城乡融合单元）应以生态美丽、自然原真、整体和谐等为原则，对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导，对景观展示区、生态体验区等提出人工环境自然化的控制要求。

（作者江东桂为江西省九江市规划设计集团副总经理、高级工程师，戴威韬、沈雷鸣、宋建忠就职于江西省九江市规划设计集团）