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杨少敏,李资华,徐进军,李婷,肖田.双碳目标下工程建设节地标准化思路——以江西省为例[J].中国国土资源经济,2025,38(4):70-77.

1.1 建设用地标准控制制度的实施

多年来，我国通过严格的标准制定和执行，以及节地评价和专家评审机制，确保了土地资源的高效、合理利用。一方面，国家相关部门制定了工业项目、公路、铁路、电力、石油天然气等一系列建设项目用地标准，地方政府落实国家节地政策要求，以国家标准为准则，制定并发布了地方建设用地标准，为各类建设项目提供了明确的用地指导。在建设项目的设计、审批、供地、用地等环节严格执行土地使用标准，确保项目用地符合节约集约要求。另一方面，为充分发挥节地标准对建设项目用地的控制作用，县级以上自然资源主管部门按照《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）要求，对无标准建设项目，以及因安全生产、地形地貌、工艺技术等特殊要求，确需突破国家、省和各地市土地使用标准确定的建设项目及用地规模较大建设项目开展节地评价，根据项目用地需求核定项目用地规模，分析项目建设规模的合理性，从而有目的地保障项目用地。通过开展节地评价，组织专家评审并出具论证意见，合理确定项目用地规模和功能分区。在当前土地、资源日益紧张的形势下，通过建设用地标准控制制度（图1），逐步深化国家层面和地方层面的节地标准化工作，促进土地资源高效利用，提升城市能效，成为降低城市能源损耗和碳排放的关键。

1.2 工程建设节地标准化的实施

（1）用地准入审核。本着“保护国土资源、保障科学发展”的职责，县级以上自然资源主管部门执行节地标准及相关用地政策，严控限制和禁止用地项目用地，严禁不符合产业政策、污染严重和低水平重复建设的项目及严重影响生态、环境安全的项目用地。针对国土空间规划确定的城镇和村庄建设用地范围外的交通、能源、水利项目，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，提出编制节约集约用地论证分析专章的工作要求，内容包括项目用地功能分区、项目用地规模符合节地标准及相关土地使用标准或建设设计规范的情况、项目不符合节地标准及相关土地使用标准或建设设计规范的情况等。对无标准用地项目、超标准用地的项目，提供建设项目节地评价报告和专家论证意见，规范节地评价和评审流程，确保用地决策的科学性和合理性。

（2）用地规模核定。建设项目用地规模控制采取项目用地总面积和各功能分区面积定额性“双控”指标，用地主体据此预算项目建设规模，分析项目建设规模的合理性，县级以上自然资源主管部门据此核定项目用地规模，给出合理的用地建议。如该项目为工业项目要根据提供的投资总额、产品产量及设计相关技术要求，从严控制用地、核减超标准用地面积，并将节地标准相关约束条件纳入土地公开出让方案，为企业实施供地。城市规划范围内各地块的开发，均按照节地标准要求严格控制用途、容积率、建筑密度等。城市规划区范围外的点状建设项目用地严格开展项目选址可行性分析，依据节地标准对用地规模进行合理性分析，如项目用地无明确要求，依据项目工艺和设计水平及生产集约化程度，在保障项目功能和工程技术实施的同时最大限度地体现节约集约用地，用地规模基本按照实际建设要求进行安排，核减不必要的功能布局，推荐应用节地技术和节地模式。对于不符合节地标准要求的项目用地，不予办理建设项目用地预审与选址意见书，不予出具规划设计条件通知书，不予供地或者对项目用地面积予以核减。

1.3 实践中的挑战与对策

在实施过程中，节地标准可能面临标准不明确、执行力度不够、监管难度大等问题和挑战。一是新兴产业、节地技术、节地模式不断涌现，原有节地标准无法适应新形势、新要求，由于缺少案例，其广泛运用的示范性、实用性不够。二是对符合供地政策和产业政策、没有用地标准或超过用地标准的建设项目建设用地审核依据不足，必须通过开展建设项目节地评价论证，加上节地评价结果参差不齐、节地效果不明显等现实情况存在，造成了项目供地审批程序复杂、耗时较长、成本投入增加。三是节地标准严格控制了能源、工业、建筑、交通等重点领域建设项目节约集约用地，但也有建设项目因忽视节地标准化要求，导致土地利用强度和效益不高，出现低效闲置现象。

合理利用土地资源是以标准控制为前提，面对实践中的挑战，需要总结实践经验，通过构建全面系统的工程建设节地标准体系，有效发挥节地标准对工程建设项目用地提质增效的引领作用。探索现有节地标准与新产业、新业态、新技术、新模式的结合，有助于降低建设成本，提高土地使用的经济效益。完善建设用地标准控制制度和节地标准化政策，有助于各级政府在土地供应中，实现从单一的项目准入和核定项目建设用地规模向开展建设项目土地利用绩效评估和实施全过程开发利用监管的转变。提高行业从业人员对节地标准化的认识，建立相应的监督机制，对不符合节地标准的行为进行纠正和处罚，有助于各级政府在项目质量上，实现从招商引资向招商选资的转变。未来，随着政策的不断完善和技术的进步，探索建立节地标准新体系，实施更高要求的节地标准，发挥节地标准对土地资源的保护作用，可以从源头上降低土地资源消耗。

2.1 双碳目标下的节地要求

面对双碳目标，节地要求显得尤为重要。节地的本质在于优化土地使用和提升土地资源的利用效率，这直接关系到能源消耗的减少和碳排放的降低。双碳目标下的节地要求不仅是对土地资源的合理利用和保护，更是推动绿色发展，实现经济社会可持续发展的重要策略。通过增强土地规划和用途管理，控制非必要的土地开发，可以有效减少对土地的侵占和破坏，保护和增加碳汇，如森林、草原和湿地等碳汇。在国土空间规划优化方面，要加强顶层设计，将碳达峰、碳中和的目标纳入到国土空间规划中，通过优化产业布局、调整产业结构和推行节能审查，对落地项目能耗强度和二氧化碳排放强度进行严格控制，并建立总量控制制度。在工程建设用地控制方面，要推动产业结构优化升级，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，根据资源环境承载能力，提高土地使用效率，减少不必要的土地开发，推动传统产业向绿色低碳转型，提高产业的能源使用效率和资源循环利用率，合理利用土地资源增加碳汇能力。

随着资源环境约束加大，双碳目标下的节地要求在不断提升，节地目标也在不断改变。当前社会经济和技术水平不断向前发展，科技水平快速提高，战略性新兴产业蓬勃发展，项目建设水平、产品生产工艺都有了较大提高，通过顶层设计、政策支持及技术革新等多方面的协同努力，可以有效地推动节地工作与环境保护、应对气候变化的目标相结合，以确保社会经济发展与生态环境保护的良性循环。在推进这些措施的同时，还需要持续关注其实施效果，并根据环境和社会经济发展的变化适时调整策略，确保长期目标的顺利实现。

2.2 节地标准体系构建目标

本文以江西省为例，贯彻国家和江西省有关节地政策文件，以及国家标准、行业标准及地方标准，根据《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》（GB/T 24421.1—2009）、《标准体系构建原则和要求》（GB/T 13016—2018）的要求，以规范工程建设项目用地管理、促进工程建设项目用地审核整体服务水平提升为目标，构建江西工程建设节地标准体系。通过标准创新和管理提升，健全区域、项目节地评价制度，切实发挥节地标准的控制、示范和引领作用，提高土地的使用效率，减少土地资源浪费，降低碳排放。

2.3 节地标准体系总体结构

江西节地标准体系以支撑项目用地管控、规范项目用地行为、提升项目用地效率为目标，规范工程建设项目用地规划、用途管制、用地准入和规模核定等前期行为，建立健全工程建设项目标准控制制度，并开展相应的考核评价。江西节地标准体系总体结构如图2所示。

基础通用标准体系旨在衔接最新的适用于建设用地分类的标准，优化和细化节地标准化对象及其适用范围。该体系将工程建设节地领域普遍使用、具有广泛指导意义可作为参考依据的术语和基本分类等相关标准统一划入基础通用标准体系，作为其他标准制定和实施的基础。根据行业发展需要和市场需求，及时融入最新的行业标准，增加指标的行业覆盖度。

节地管理标准体系旨在加强项目用地管理，提升建设用地项目管理的规范化水平，提高工程建设用地审核工作的质量和效率，在保障项目功能和工程技术实施的同时最大限度地引导节约用地。该体系划分为空间规划、用途管制、用地准入、用地规模四个门类子体系。用地规模标准将工程建设节地标准化对象从横向上划分为工业项目、基础设施项目、公用设施项目、公共建筑项目、特殊项目和其他项目六个门类。

考核评价标准体系旨在发挥节地标准考核指挥棒作用，提升节地标准实施成效。该体系规范土地节约集约利用工作，推进建设用地节约集约利用和科学管理相关的考核和评价。

2.4 节地标准体系分项说明

2.4.1 基础通用标准体系

基础通用标准体系是节地管理标准体系和考核评价标准体系的基础，它从工程建设项目用地统一管理需求出发，选取自然资源整体范围内具有普遍指导意义的、规范工程建设节地业务中涉及的术语和分类规则作为整个标准体系的基础。基础通用标准体系细分为基础标准和通用标准。基础标准主要包含国民经济行业分类、新产业新业态产业分类等相关标准（图3）。通用标准主要包含土地用途和等别分类等在本标准体系作为基础内容需要统一规范的标准（图4）。

2.4.2 节地管理标准体系

节地管理标准体系是整个标准体系的核心，从实现用标准管地、用地、节地的需求出发，为满足节约集约用地需要，规范工程建设项目用地规划、用途管制、用地准入和规模核定等前期行为，纳入和制（修）定建设项目规划、用途管制、用地准入、用地规模等相关标准。节地管理标准体系遵从基础通用标准体系的相关要求，力求在本领域范围内实现标准间共性因素的统一、协调。节地管理标准体系细分为工程建设用地规划标准（图5）、工程建设用地用途管制标准（图6）、工程建设用地准入标准（图7）、工程建设用地规模标准（图8）。工程建设用地规划标准是规划方向的工程建设用地标准。工程建设用地用途管制标准是用途管制方向的标准。工程建设用地准入标准主要是对工程建设项目进行限制、控制或禁止的标准，包括工作指引、评价工作等。工程建设用地规模标准包含工业项目、基础设施项目、公用设施项目、公共建筑项目、特殊项目、其他项目等各行业领域内建设标准，具体内容包括建设规模、选址、面积指标及主要经济技术指标等。

2.4.3 考核评价标准体系

考核评价标准体系细分为土地利用考核标准（图9）和建设用地评价标准（图10），主要包括对工程建设用地节约集约利用状况的考核工作指引、评价指南、技术指南和评价技术规程等。土地利用考核标准主要是土地利用考核方面的工作指引、评价指南、创建指标体系等。建设用地评价标准主要是建设用地评价方面的规程等。

2.5 节地标准体系的先进性

2.5.1 节地标准内容分析

从节地标准适用的对象来看，标准体系在现有国家和地方各类用地标准的基础上，围绕各行业节约集约用地管理的需求，贯彻落实自然资源领域标准化工作和产品质量标准化建设要求，确定以工业项目、基础设施项目、公用设施项目、公共建筑项目、居住建筑项目、特殊用地项目和其他建设用地项目为主要考察对象，标准适用对象广、覆盖行业多、管控力度强，可以较好地满足江西省各行业节约集约用地管理的需要，在国内处于领先水平。

从节地标准制定的思路来看，标准体系充分发挥节地标准对建设项目用地的控制作用，实现土地资源的科学配置、集约利用与高效管理。一是基础通用标准体系旨在加快衔接最新的国民经济行业分类、土地利用现状分类、城市用地分类等，提出适用于建设用地标准的行业分类体系。二是节地管理标准体系旨在提升全流程建设用地审批管理的规范化水平，提高工程建设用地审核工作的质量和效率。建立建设项目用地规划、用途管制、用地准入等标准，与国土空间规划管理和用途管制相衔接，加强项目准入审核管理；建立建设项目用地规模标准，用于测算具体项目用地规模，根据项目用地需求测算项目建设规模，核定项目用地规模，保障项目用地需求。三是考核评价标准体系旨在为开展工程建设项目节约集约用地考核提供系统的考核标准，从节约集约用地、节地技术、节地措施、节地效果等方面建立考核指标体系，促进节地标准的实施应用，具备良好的应用前景和推广价值。

2.5.2 节地标准目标要求

节地标准体系创新构建了覆盖全业务流程的工程建设节地标准体系。从规范用地准入和规模核定，到为规范用地行为提供更多、更全、更系统的工程建设项目用地审查依据。从加强控制指标管控，建立健全审核监管制度，确保节地指标得到有效执行，到对新增建设项目用地准入、用地规模核定、用地效率评估提供差异化的标准指引。与此相似的还有工程建设节地技术与模式的推广和应用，旨在发挥节约集约用地实践经验的典型示范和借鉴引领作用，将土地节约集约利用的实例化应用体现在工程建设节地过程中，与节地标准共同推动减少目标碳排放。

实施节地标准体系，加强项目用地约束，为促进集约节约用地提供了具体指导。自然资源部发布的自然资源标准体系中包含了“TD33-00 土地节约集约利用”，江西工程建设节地标准体系的实施为自然资源标准体系中的土地节约集约利用子体系提供了更具体的标准支持。对江西省而言，工程建设节地标准体系与自然资源标准体系是一个相互补充、相互支持、协调配套的关系，自然资源标准体系中的部分内容和要求成为工程建设节地标准体系的组成部分，共同推动了土地节约集约利用工作的深入开展。

从当前的自然资源供需形势和用地管理需求看，全面实施节约集约用地已刻不容缓。中央全面深化改革委员会审议通过的《关于全面加强资源节约工作的意见》强调，“节约资源是我国的基本国策，是维护国家资源安全、推进生态文明建设、推动高质量发展的一项重大任务”。建设用地作为推动绿色发展的重要载体，各类建设项目要坚持少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑经济社会高质量发展，切实解决用地粗放问题。江西省实践探索以工程建设用地标准为基础，以工程建设节地标准化为重点，完善区域节约集约用地控制标准，发挥建设用地标准控制制度导向作用，推动土地利用方式的低碳转型，有效减少城乡建设领域的碳排放。江西工程建设节地标准体系确定工业、基础设施、公用设施、公共建筑、居住建筑等节地标准化对象，完善并落实新时期建设用地标准及政策，平衡经济发展工作与生态文明建设工作，满足建设用地现势需求，控制建设用地增量，实现对新增碳源碳排放量的控制，符合工程建设节地管理和应用需求。因此，节地标准化的过程是一个优化过程，是一个涵盖工程项目具体功能需要、结合江西省实际的过程。节地标准化以对建设用地增量的控制实现对新增碳源碳排放量的控制，一定程度上提高了建设项目用地管理的科学水平。