国土空间用途管制的历史演进、地方实践与体系构建

采用文献分析法和调查研究法，从国土空间用途管制的历史演进中发现亟待解决的难点，充分吸收地方实践经验，构建国土空间用途管制制度体系。研究结果显示：①国土空间用途管制源于土地用途管制，并逐步发展到自然资源全要素的用途管制，管制的目标也拓展到落实国土空间规划，支撑国土空间治理体系和治理能力现代化；②各地在探索中积累了经验，但也面临工作上的阶段性难点；③国土空间用途管制制度体系包括调查评价、规划计划、空间准入、用途转用、规划许可和监测监管。基于此，应加快推进国土空间用途管制制度体系构建，理清各环节的运作机理，明确各环节的传导机制，细化各层级的实施机制。

[关键词]国土空间用途管制；历史演进；地方实践；体系构建

[文章编号]1006-0022(2025)01-0078-08

[中图分类号]TU981、F301.2

[文献标识码]A

[引文格式]毕云龙，谭丽萍，涂梦昭，等．国土空间用途管制的历史演进、地方实践与体系构建[J]．规划师，2025(1)：78-85．

党的十八大以来，国家加快推进生态文明建设的制度体系构建，带来了国家空间治理的深刻变革。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“健全国土空间用途管制制度”。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，有效解决了以往国土空间管制职责交叉和缺乏合力的问题。当前，强化顶层设计显得尤为重要，系统性研究并重构国土空间用途管制制度体系具有重要意义。

学界对国土空间用途管制的研究主要聚焦于3个方面：①国土空间用途管制理论研究；②国土空间用途管制技术方法；③国土空间用途管制体系构建。尽管在理论和技术方法上已取得共识，国土空间用途管制政策的梳理也相对完善，但在体系构建方面仍存在不足。一方面，部分研究倾向于舍弃现有管制体系，重新构建国土空间用途管制制度体系，未能充分考虑制度的历史演进规律及其衍生问题；另一方面，一些研究将土地用途管制扩展到国土空间用途管制，缺乏全域全类型的体系构建思维。

鉴于此，本文通过分析国土空间用途管制的历史演进，识别出亟待破题的堵点；考虑到国土空间用途管制制度的实操性，选取典型地区开展调研工作，以掌握当前工作面临的难点；明确重构国土空间用途管制制度体系的思路和原则，提出“调查评价—规划计划—空间准入—用途转用—规划许可—监测监管”的国土空间用途管制制度体系，以期为决策者提供理论与实证参考。

1　国土空间用途管制的历史演进

我国国土空间用途管制源于土地用途管制。随着生态文明建设提升至国家战略，自然生态空间用途管制备受关注。为了更好地统筹农业空间、生态空间和城镇空间三者的内在逻辑，将分散在各部门的用途管制职责统一到一个部门，统一行使所有国土空间用途管制职责，我国正不断探索构建全域全类型的用途管制制度体系。见图1。

1.1　土地用途管制阶段

我国的土地用途管制倾向于对不同用地类型转换的管制，旨在严格保护耕地，有效配置土地资源，提高土地集约利用水平。1982年的国务院机构改革，首次对我国的土地资源管理制度作出变革性调整，同年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，改变了以前土地缺乏管理的状态。1986年，《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布，明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。同年，国务院成立了国家土地管理局，改变了由多部门共管土地的情况。

随着我国耕地面积减少等问题的显现，土地管理逐步迈向土地用途管制。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》正式提出国家实行土地用途管制制度。随着我国人地矛盾不断加剧，2004年国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，耕地占补实现了由数量平衡转向数量和质量双平衡，有效改变了耕地被轻易占用的局面。为了规范地方政府的土地管理工作，土地督察制度于2006年正式启动。至此，以耕地保护为核心的土地用途管制制度逐步建立并完善，建设用地占用耕地的问题得到缓解。

1.2　自然生态空间用途管制阶段

在土地用途管制制度落地实施后，耕地保护力度得到了前所未有的加强，但对自然生态空间的保护和管控仍有待完善。2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》对自然生态空间用途管制制度建设作出了明确部署，要求健全国土空间用途管制，将用途管制扩大到所有自然空间。相关部门陆续颁布了针对林地、草原、水域、湿地等生态要素的法律法规，各自然生态要素的用途管制制度逐步建立。2017年印发的《自然生态空间用途管制办法(试行)》将顶层设计与地方实践相结合，部署市县自然生态空间用途管制试点工作，建立健全覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。国土空间用途管制从以耕地保护为重点，拓展至生态空间与农业空间保护并重的阶段。

1.3　统一的国土空间用途管制探索阶段

2018年机构改革之前，用途管制由多部门分治，多头管理带来诸如空间用途管制难以覆盖全部国土空间、权责不清及审批效率低等问题。党的十八届三中全会提出完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。2018年，自然资源部组建，其职责明确包括了统一行使所有国土空间用途管制，旨在将土地用途管制扩大到全域国土空间，并改变各自为政、分立分治的局面。至此，我国国土空间用途管制的发展迎来统筹全域全类型的新阶段。

2019年发布的《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，让空间规划服务于用途管制。如何体现“多规合一”下的用途管制手段、措施和目标，以及如何在全链条、全流程中实现统一行使国土空间用途管制的职责，建立健全国土空间用途管制制度，是当下需要深入研究的重点，亟待破题。

2　国土空间用途管制的地方实践

我国国土空间用途管制演进至今，内涵不断丰富，目标逐渐明晰。为保证国土空间用途管制制度落地见效，应总结地方实践，考虑差异化政策的研究与制定，探索构建较为完善的制度体系框架。为推动国土空间治理体系与治理能力现代化建设，因地制宜落实好用途管制制度，各地聚焦于国土空间用途管制全链条改革开展了积极探索并取得了一定成效，但同时在实践工作中也遇到了一些难点与挑战，需在后续顶层设计、政策制定等方面进一步探索。本文选取陕西省、浙江省和福建省开展实地调研，以期为国土空间用途管制制度体系的构建提供实证借鉴。

2.1　“多个合一”持续优化流程，促进用地审批提质增效

各地在深化规划用地“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”改革方面取得了良好成效。一方面，“横向到边”，明确了各部门的职责边界，有利于自然资源部门统一行使所有国土空间用途管制职责；另一方面，“纵向到底”，由省级自然资源主管部门制定实施细则及相关管理办法，推动市县用地审批和规划许可改革等工作有序进行。调研显示，多地按照简政放权、优化营商环境等要求，对工程规划许可和乡村建设规划许可实行分类管理，但仍存在一些关键点亟待打通。例如：当前涉及空间利用的专项规划由相关主管部门组织编制，但在编制过程中仍存在对“多规合一”认识不足的问题；村庄规划编制的标准与细则尚未出台，可能导致在规划编制过程中偏离实用导向。调研还显示，多数建设项目在可行性研究专题的研讨阶段才邀请自然资源部门参与，此时项目的选址选线已基本定型，再进行优化调整变得相对困难。同时，用地与用林地类认定、规划体系及管制规则、审批主体及层级等不一致的现实问题难以解决，涉林用地容易引发行政诉讼和复议案件。此外，用地预审和涉林审查分别依据不同的规划进行，管制规则也不一致，建设单位多头论证、重复论证的问题仍然存在。

2.2　“增存并举”贯穿用地计划指标管理改革，保障项目顺利落地

首先，聚焦存量挖潜，调动地方存量土地处置的积极性。浙江省在原存量盘活政策的基础上增加激励政策，即对超额完成存量土地处置部分给予新增计划奖励政策，将用地指标获取的主动权交给地方。其次，落实要素保障，完善重大项目用地保障机制。陕西省指导市县做好重大项目优选，将符合条件的建设项目纳入国家和省级重大项目清单，提供用地计划支持。最后，优化指标配置，省市统筹协调，促进区域高质量发展。浙江省统筹基础指标，重点用于解决省级统筹安排事项；福建省赋予了设区市一定的自主权，允许根据辖区内的经济发展水平和资源禀赋安排计划指标，协调区域发展。然而，城镇开发边界管控措施还亟待完善，主要表现在以下方面：城镇发展存在不确定性，未来城镇开发边界与实际空间需求可能存在偏差；现阶段城镇开发边界外的生态修复项目在选址选线及规划许可方面缺乏明确的依据，山林地下空间开发项目的建设占用政策衔接不足，采矿加工用地的保障也面临困难。此外，在城镇开发边界规模和扩展系数总量控制的逻辑下，增减挂钩政策激励机制部分失灵，存在落地空间难以保障的现实难处。

2.3　“因地制宜”制定用途管制制度，探索重点区域用途管制机制

首先，围绕重大国家战略，促进高质量发展。陕西省优化黄河流域国土空间格局，强化黄河流域高质量重点项目用地保障。其次，聚焦用途管制面临的堵点，寻求突破。浙江省探索了“分区准入+约束指标”的管制方法，以“规划落实方案”的形式解决城镇开发边界外未编制详细规划的单元落地项目问题。最后，完善特殊区域国土空间用途管制制度。福建省对生态保护红线实行正面清单管理，对一般生态空间实行负面清单管理，进一步规范了涉及生态保护红线的用地用海用岛审批管理。但目前涉海空间用途管制政策措施仍存在较大缺位。从调研中了解到，海岸带综合保护与利用规划作为沿海地区用海用岛审批的关键依据，目前尚未有相关法律就此作出规定或进行相应的修订工作，导致用海用岛审批工作缺乏必要的法律支撑。尽管有关部门已针对围填海历史遗留问题提出处置办法，研究出台了无居民海岛历史遗留问题处置及综合开发利用的配套政策等，但当前急需开发利用的海岛仍缺乏过渡期的政策支持。此外，新海岸线虽已落实到位，但与原有海岸线之间的区域使用在审批上仍存在困惑，特别是用海审批与用地审批的界定模糊，给一些亟待落地的重点项目带来了困扰，影响了项目的推进速度。

各地在国土空间用途管制工作中不断实践，一些普适性经验逐步在近期出台的政策中显现。同时，对于在持续探索过程中出现的阶段性难点，必须予以高度重视，并从整体制度体系构建上入手，寻求解决方案。

3　国土空间用途管制制度体系构建设想

国土空间用途管制制度体系的构建，需要在坚持系统观念、加强前瞻性思考和全局性谋划的基础上，理清改革要求，清晰界定其内涵，明确制度体系构建的思路与原则，积极探索、整体谋划国土空间用途管制制度体系。本文结合国家对国土空间用途管制制度建设的总体方向和改革要求，明确界定了国土空间用途管制的内涵及其管制对象，在地方实践的基础上，针对地方在国土空间用途管制操作层面存在的难点，充分衔接政策实务，进一步深化理论研究，从顶层设计层面提出全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制制度体系设想，从政策完善层面明确具体路径的内涵、外延及下一步的工作方向，以期破解当前用途管制政策实施困境，强化政策在实践过程中的落地性，并为后续政策制定提供纲领性指导。

3.1　改革要求与内涵界定

3.1.1　改革要求

(1)建设美丽中国的重要抓手。从党的十八大报告首次提出建设美丽中国，并把生态文明建设放在了突出地位，到党的二十大报告提出“推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，国土空间用途管制逐步成为推进美丽中国建设、落实国家空间发展战略的重要手段之一。为实现生态优美、生产集约和生活宜居，推进美丽中国建设，必须进一步完善国土空间用途管制制度体系。

(2)促进国土空间治理体系与治理能力现代化的基础支撑。2019年5月，《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，指出要以空间规划体系为基础，以国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化；完善和实施全域全类型国土空间用途管制制度，构建以山水林田湖草沙生命共同体为基本特征的自然资源管理体系，继续为强化国土空间治理体系与治理能力现代化发挥重要作用。

(3)落实“两统一”职责的必由之路。2018年3月，新组建的自然资源部正式开始行使“两统一”职责。为实现这一目标，国土空间用途管制需全面整合现有的规划许可和用地审批，探索实施建设项目空间准入制度，并推动实行建设规划“一证”许可制。同时，推进全自然资源要素计划改革和用地用林用海全面融合审批，并以“多审合一”“多证合一”改革为抓手，推动“多评合一”改革落地实施。

3.1.2　内涵界定

本文在总结既有研究的基础上，提出了国土空间用途管制的定义：国土空间用途管制以国土调查与评价为前提，以国土空间规划为依据，以较为完善的全要素计划管理为基础，是政府为保证国土空间资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和生态环境的协调发展，通过一系列许可、全过程监督监管机制和相应配套制度，对国土空间资源开发利用进行合理安排的政府管制制度。其本质是对空间上的自然资源进行合理开发利用的管制，是政府运用行政权力对国土空间资源在开发前“立规矩”，充分协调经济发展与粮食安全、生态安全的关系，最终实现优化国土空间开发格局、提升国土空间开发质量、规范国土空间开发秩序的目标。

3.1.3　管制对象

国土空间用途管制的前提是要明确其管制对象。国土空间用途管制制度经过长期发展，其管制对象从单一的土地资源要素逐渐扩展至全域全要素。“全域”即大尺度的、依据功能定位的空间，“全域”国土空间用途管制主要聚焦于功能定位相近的局部区域空间的开发利用管制。本文探讨的“全要素”不仅涵盖自然资源要素，还包含具体地类，是一个广义上的概念，既满足研究需要，也符合当前最新的管理要求(表1)。例如，建设用地是土地要素中的地类概念，具体包括了建设用地、耕地、林地、草地、湿地、水资源、海域海岛、矿产资源、地下空间等(这些概念既可视为要素概念，也可视为空间概念)。值得注意的是，“全域”与“全要素”并非割裂开的，要素间的转换直接影响载体空间的演变，进而引发空间功能变化，而空间功能的显著转变必然使其内部各要素发生重组。因此，科学划定基于自然因素和发展导向的空间对象是实施管制的前提，明确要素(类型)对象的转用类型则是实施管制的基础(表2)。通过科学的管制手段有序实现全要素的转换利用，确保国土空间整体功能定位的相对稳定，是实施国土空间用途管制的本质之一。

3.2　总体思路

探索重构国土空间用途管制制度体系，要建立健全以调查评价为前提、以空间规划为依据、以计划管理为基础，涵盖空间准入、用途转换、规划许可和监测监管等关键环节的总体框架，管控重点由“资源总量+资源增量+资源计划指标”转向“空间格局+资源总量+开发边界+开发比例”的国土空间用途管制制度运行机制，不断深化探索用地审批和规划许可改革，赋予“一张图”在国土空间用途管制制度中的核心地位，以此构建国土空间用途管制的事前、事中和事后监管机制，打通项目建设涉及的“批、供、用、补、查、登”等环节，强化国土空间用途管制的全流程、全周期管理(图2)。

3.3　体系构建

3.3.1　调查评价

自然资源调查与评价是实施统一的国土空间用途管制的基础，为此要加快构建业务化、流程化的自然资源调查制度，并定期开展综合评价工作。以第三次全国国土调查为基础，做好年度变更调查工作；结合地理国情调查，细化土地权属调查；完善森林、草原、湿地资源和水资源调查，以及海洋资源和地下资源调查；做好与全国国土调查的衔接和统一标准工作，突出全国国土调查的基础性和权威性。此外，同步做好水土流失、土地退化、海岸线侵蚀和地表地质的调查与评价工作。

3.3.2　规划计划

国土空间规划是国土空间用途管制的依据，要强化规划的战略性和引领性。在宏观层面，通过国家、省级国土空间规划来确定用途管制的基本原则和内容；在中观层面，通过市县级国土空间规划进行用途分区，实现空间的合理管控；在微观层面，以详细规划或村庄规划为依据，结合各领域的专项规划进行项目管控，同时兼顾引导性和实施性。

由此可见，优化国土空间规划编制与实施机制尤为重要。首先，明确涉及空间利用的专项规划与总体规划的衔接机制，厘清各类专项规划和行政许可审批关系。加快出台详细规划的编制导则，明确控制性详细规划和村庄规划编制的规范，探索因地制宜的差异化管控要求。其次，细化规划实施流程，明确总体规划、详细规划体检评估规程。最后，在健全规划评估的基础上，以全域“一张图”平台为基础，形成动态维护机制，强化国土空间规划实施监督机制，维护规划的科学性和严肃性。

完善自然资源各要素计划管理是国土空间用途管制的前提。为此，需要在较为成熟的土地利用年度计划基础上，完善林地、草地和湿地等自然资源的保有量指标，以及自然岸线保有率等计划管理体系指标，落实总量管控，结合国土空间总体规划确定的具体目标，构建“15年总量管控—5年评估考核—年度动态监测”的指标管控体系，实行全过程精细化管理机制，发挥全要素计划管理的调控作用。

3.3.3　空间准入

国土空间准入制度是国土空间用途管制的核心，要遵循“保护粮食安全和守住生态底线、强化资源合理和高效利用、不断提高行政效能和优化营商环境”的原则，有效引导建设行为，统筹好发展、保护与修复的关系。

总体来看，要在传统“总量+增量+计划指标”的空间准入要求上，探索向“功能+总量+边界+比例”转变。以“三区三线”和国土空间总体规划确定的分区为主要空间约束，把握主体功能定位，明确农业空间、生态空间和城镇空间三大空间的准入原则，会同发改、住建、生态等部门共同制定符合不同区域的全口径空间用途管制规则，明确各功能分区的空间准入正负面清单和名录，探索刚弹结合的管控要求，制定不同功能区内占用各资源要素的规则和路径。

在选址选线阶段，建议采取由项目行业主管部门统筹协调，组织相关部门共同参与的方式，综合各部门意见后确定项目的选址选线；在空间准入阶段，实行国土空间准入制度，将涉林论证等前置审查环节纳入自然资源部门的综合论证。在城镇开发边界管控机制完善方面，根据地方城市的实际发展状况，适时开展规划评估，并结合评估结果，针对局部微调、区块调整等不同情形，分类制定城镇开发边界调整的政策机制。同时，明确城镇开发边界外的规划准入类型、布局要求、规划和用地审批管理程序及要求，细化城镇开发边界外的管控措施，加强城镇开发边界内外的用地保障。

3.3.4　用途转用

国土空间用途转用管理是国土空间用途管制的重要手段，其本质在于要素间的转用管理，并对三大空间格局产生影响。因此，需明确空间的转换原则，细化建设用地、耕地、林地、草地、湿地和海域等要素间的转用条件、规则及程序，重点守住耕地保护红线和生态保护红线，严格管控建设项目对其他要素资源的占用，加强对农用地内部进出平衡的管理，统筹推进海域、海岛、海岸带的综合开发利用。以山水林田湖草沙生态系统理念为基础，保证各类资源之间的合理转换，实现国土空间全域全类型管制。

具体来看，要加紧深化建设用地审批和规划许可制度改革。在顶层设计层面，理顺用地审批和规划许可的关系。在立法层面，考虑重构用地审批和规划许可，建立定位明确、衔接顺畅、科学合理的用地审批和规划许可制度规则。在实施层面，推动全自然资源要素并联审批，特别是用地用林用海统一审批。在用途转用阶段，对于城市分批次项目，在确保林业发展规划与国土空间规划充分衔接的前提下，相关市县人民政府在承诺做好占用林地审核协调工作后，可直接办理建设用地审批手续。

3.3.5　规划许可

国土空间规划许可是国土空间用途管制的执行环节，是空间准入和用途转用环节的行政行为，对实施资源底线管控具有重要作用。在现有用地审批与规划许可改革的基础上，应对上述环节涉及的审批许可进行深入研究。例如：探索实施建设项目空间准入制度，整合涉林等前置审批(审核)、建设项目用地预审与选址等事项，明确国土空间准入的具体对策，并适时统一核发国土空间准入许可；结合当前各资源要素占用审批(审核)的办理流程，根据“放管服”的总体要求，优化国土空间审批流程，实行用地用林用海并联审批；统筹建设用地规划许可、建设工程规划许可和乡村建设许可，实行统一核发规划许可。同时，进一步完善相关法律依据，特别是针对涉海空间用途管制与规划许可方面的法律依据。例如：适时修订《中华人民共和国海域使用管理法》等现有涉海法律，或在正在研制的国土空间规划法中明确海岸带规划的法律地位，便于依法许可；加紧出台无居民海岛综合开发利用过渡期政策，特别是针对重点项目落地提供必要的政策支持等。

3.3.6　监测监管

监测评估作为配套政策手段，贯穿于用途管制的全过程，是用途管制能够高效执行的有力保障。一方面，以“一张图”为核心，加快构建全流程国土空间用途管制监测预警机制，明确各个环节的监测目标和指标，实现国土空间用途管制业务审查智能化；另一方面，做好用途管制监测结果定期评估工作，基于全流程监测数据，开展包括但不限于“三线”保护、国土空间开发利用与保护等多维度的专项评估，通过定性和定量分析总体趋势，识别潜在的隐患和风险，对违反用途管制相关规定的情况进行及时反馈预警，并根据预警等级明确相应的处理手段，细化后续的纠错方式，形成可持续优化的闭环管理。

监督管理是确保国土空间用途管制落到实处、遏制国土空间不合理开发利用的重要手段。为此，需强化国土空间用途管制的全过程监管，划清事前的审批职责、事中的监管职责、事后的处罚权力，健全完善国土空间用途管制监管机制。一方面，依据国土空间用途管制监测评估结果，进一步明确审批和监管的责任主体以及考核重点，结合社会信用体系建设和市场监管体系建设，制订具体监管办法，完善相应的配套制度；另一方面，整合国土空间动态监管平台，实现同一平台全域监管，完善以服务和监督为导向的信息平台建设，将监测评估结果公开通报，接受各方监督，强化信息化监管能力。

4　结束语

国土空间用途管制是推进国土空间治理体系与治理能力现代化的重要制度和核心手段，研究并重构国土空间用途管制制度体系具有重大意义。本文梳理分析了国土空间用途管制的历史变革，指出了当前国土空间用途管制亟待破题的难点。

国土空间用途管制制度体系的重构与政策制定要重视实践。笔者基于长期参与有关政策文件起草工作的经验，结合地方实地调研情况，总结了典型地区在用途管制实践工作中取得的经验与成效，提炼了面临的阶段性难点，有助于明确国土空间用途管制制度体系框架中具体环节的改革方向，为整体制度体系重构提供实证参考。

本文在剖析国土空间用途管制当前亟待解决的制度堵点基础上，结合地方实践反映的工作难点，明确了国土空间用途管制的改革要求、核心内涵和管制对象，理清了重构国土空间用途管制制度体系的思路，构建了包括“调查评价—规划计划—空间准入—用途转用—规划许可—监测监管”的国土空间用途管制制度体系，为建立健全统一的国土空间用途管制制度提供理论与实证支撑。