耕地占补平衡下编制耕地保护规划的策略

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清晰的目标任务是耕地保护专项规划编制的基础。耕地保护专项规划并非单纯分解落实耕地保有量、永久基本农田保护任务、耕地补充等规划指标，而是要在全面、系统分析规划期内耕地保护形势的前提下，统筹协调社会经济发展与耕地资源安全、耕地保护与经济建设用地保障、当前利益与长远利益等多方面的关系。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》构建了耕地占补平衡新机制，为改革完善耕地占补平衡制度、加强耕地保护指明了方向，也为耕地保护专项规划赋予了新的要求和目标任务。

制定明晰的耕地保护策略。随着耕地保护“党政同责”要求的落实，耕地保护已成为地方社会经济发展的一项重要内容，而耕地保护专项规划则是开展耕地保护工作的决策依据。编制耕地保护专项规划就是要深入分析并落实上位耕地保护的各项任务，科学诊断存在的问题及其成因，系统分析规划期内的耕地保护形势，进而构建数量、质量和生态的“三位一体”耕地保护体系，以明确耕地保护的指导思想、基本原则、规划目标，统筹安排各项规划任务，为地方耕地保护绘制“蓝图”。

不同区域的社会经济发展水平、耕地自然资源禀赋存在差异，规划期内耕地保护面临的压力及其具体表现也不尽相同，相应的耕地保护策略也应不同。笔者认为，专项规划需要将国家耕地保护政策与当地实际紧密结合，制定具有较强可操作性和针对性的耕地保护策略。这既是规划期内区域耕地保护工作的战略部署，也是耕地保护专项规划编制及其相关内容确定的总遵循。

落实稳定利用的耕地数量保护。“强稳定、优布局、明责任”是耕地占补平衡新机制的显著特征，也是当前加强耕地保护的内在要求。笔者认为，耕地保护专项规划既要摸清区域“不稳定耕地”的数量与分布，更要遵循“恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅”的耕地补充原则，通过农用地优化调整，促进耕地保护在实现耕地数量与空间布局优化“共赢”的基础上，逐步解决农业生产空间土地资源错配问题，使农业生产回归客观自然空间格局，促进农业产业布局与土地的自然条件相适配。

面对耕地占补平衡新机制，耕地保护专项规划需要回答补充耕地的潜力有多少、主要分布在哪里、规划期间各类建设占用耕地的上限是多少”等基本问题。为此，耕地保护专项规划必须深入分析区域农用地的空间布局，基于科学的土地适宜性评价，剖析农业生产空间土地资源错配问题。特别要对国土“三调”成果中“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”耕地功能恢复进行可行性分析并充分论证，因为这些是补充优质耕地的重要来源。当然，还要根据不同耕地补充责任主体的要求，对耕地补充与各类耕地占用作出合理的年度安排，提出严控耕地流出的对策措施。

制定切实可行的耕地质量提升方案。耕地质量提升主要包括高标准农田建设和中低产田改良两项内容，二者并非相互独立，而是需要协同推进。笔者认为，可在高标准农田建设过程中同步实现中低产田改良，但当高标准农田建设无法覆盖所有中低产田时，就须考虑单独实施中低产田改良工程。为确保实现2035年前把永久基本农田建成高标准农田的目标，须对尚未建成高标准农田的永久基本农田以及需要进一步提质改造的永久基本农田进行统筹安排。

笔者建议，一方面，要全面调查高标准农田建设的现状与任务，对于尚未开展建设的耕地以及已建设但仍需提质改造的耕地，应明确规划期内高标准农田建设的具体任务，对于提质改造的部分，还需进一步明确不同提质建设类型的数量和空间分布情况。另一方面，要充分了解中低产田的现状，掌握区域内中低产田的类型、数量、空间分布特征，以及相应的改良对策和措施要求。此外，无论是推进高标准农田建设，还是单独开展中低产田改良工程，都需要制定大致的年度实施计划，并进行资金保障分析。

提出有针对性的耕地生态建设措施。尽管耕地生态建设常常与耕地质量提升相结合，但二者仍存在明显区别，生态建设是质量提升的前提。耕地生态建设主要是对于已存在的生态问题，采取有针对性的治理措施，修复受损的耕地生态系统，使其逐步恢复为健康的农田生态系统，从而为耕地的可持续利用提供支撑。

开展耕地生态建设，首先要对耕地生态现状进行调查，明确区域内耕地生态建设面临的各类问题，尤其是耕地污染情况。不同类型的耕地污染，其治理方式存在较大差异。因此，笔者建议，耕地保护专项规划要详细调查耕地污染的类型、程度、数量和分布情况，准确识别污染源。其中，对于养殖业造成的农田点源污染，必须制定污染源治理对策，要么关闭污染源，要么严格控制污染物排放标准；对于不同类型的重金属、非重金属耕地污染，要深入分析污染程度和潜在危害，针对性地提出治理措施；对于难以有效治理的污染耕地，不仅要制定控制污染加重的对策，还要针对可能对人类产生的危害，提出相应的耕地利用管控要求，严禁种植可能进入人类食物链的农作物。

实现耕地保护“一张图”管控。借助数字化手段构建耕地保护的“一张图”管控系统，促进数据共享，不仅能提高工作效率、促进国土空间治理的精细化和公共服务的高效化，还能打破“信息孤岛”，为各级政府、部门单位、社会公众共同参与耕地保护提供便捷、高效的依据，更能实时更新耕地占用、灾毁、补充等变化信息，实现耕地保护的全流程精准管控，推动由“被动防御”向“主动治理”的转变。

笔者认为，耕地保护“一张图”管控，应强化以国土“三调”成果为基准，统一地类认定标准，进而解决传统管理中部门间“基数冲突、协同不足”的突出问题，化解耕地保护政策执行中的矛盾。同时，建设耕地保护“一张图”管控系统，应在确保“数、线、图”一致的基础上，融入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现空间类规划“多规合一”“一张蓝图”的目标。这就要求在数据采集、融合、共享和应用等方面，与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统完全兼容。笔者建议，各地可根据本地耕地保护实际需求，开发更具精细化、特色鲜明的功能模块，但必须在规范的系统框架内，做好数据的统一融合与共建共享，确保耕地保护“一张图”管控系统的实用性。

笔者认为，高质量的耕地保护专项规划应具备地域性、逻辑性和可操作性三个基本特征。其中，地域性要求充分体现规划区域的耕地保护特色。如：东北黑土地地区，要严格执行《黑土地保护法》，强化黑土地治理修复，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续；南方广大红壤地区，要针对红壤耕地酸化加剧、土壤有机质提升慢、土壤团聚体功能差等特征，加强红壤耕地的改良利用。

逻辑性要体现在规划文本中，确保从耕地保护的问题、机遇、挑战分析到耕地保护策略的明确，从耕地数量、质量和生态“三位一体”保护内容的确定到耕地保护重大工程的安排、规划实施的保障措施等内容的完善，都能做到前后呼应、逻辑严密。

可操作性体现在，各项规划内容在符合国家耕地保护政策要求的基础上，应具有较强的可实施性，并同步制定规划实现落地的具体措施。

深入开展耕地保护重大问题研究。重大问题研究与耕地保护专项规划方案间存在紧密的因果逻辑关系。规划方案中每项规划内容的安排，都需要通过重大问题研究来提供依据。耕地保护的重大问题研究一般包括耕地保护形势分析、耕地占补平衡的潜力与路径分析、耕地质量提升分析、耕地生态建设分析、耕地保护重大工程的安排、耕地保护专项规划实施保障措施研究等方面，这些内容相互关联，构成一个有机整体，不能相互割裂而独立研究。

笔者认为，其一，耕地保护形势分析须紧扣耕地占补平衡新机制的要求，全面分析规划期内社会经济发展对耕地保护的影响，特别是根据各项规划建设的非农项目对耕地的占用情况，估算耕地补充任务，同时提出耕地数量、质量与生态“三位一体”保护的目标要求和实现策略；其二，耕地占补平衡的潜力与路径分析重点在于协调即可恢复耕地中的利益相关者关系，分析工程恢复耕地的工程建设投资需求，明确补充耕地的潜力和路径；其三，耕地质量提升分析主要针对现有耕地，规划新增高标准农田建设和已建成高标准农田的质量提升工程，并分析中低产田的类型和空间分布，提出中低产田改良策略；其四，耕地生态建设分析需掌握耕地生态系统自我恢复机理和功能维持的客观规律，针对存在的突出耕地生态问题，研究提出相应的生态修复措施；其五，耕地保护重大工程安排主要是基于上述耕地保护重大问题的研究分析，明确重大工程安排的原则，设立具体的重大工程项目；其六，耕地保护专项规划实施保障措施研究主要围绕规划内容和目标，分析影响规划实施的主要因素，加强耕地保护的全过程管理，并有针对性地提出实施保障措施。

强化部门间协同。耕地数量、质量与生态“三位一体”的系统保护是全社会共同的责任，各部门的相关建设项目都应树立“少占耕地、不占良田”的理念，减少对耕地的占用，共同为耕地保护贡献力量。形成部门协同合力是提高耕地保护实效的迫切需要。长期以来，我国自然资源分割管理形成的地类认定标准不统一、管制要求有冲突，这已成为耕地保护政策在基层落实中的一个突出问题。虽然我国已围绕“两统一”进行了自然资源管理体制的改革，但面对各自部门的各项考核内容，特别是耕地、林地、湿地都要“占一补一”的要求，基层部门显得束手无策。

笔者建议，一方面，进一步加强制度的顶层设计，理顺政策关系并切实落地实施，明确“耕地保护第一优先序”，特别是要落实《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》，统筹好耕地和林地保护管理，为地方形成耕地保护合力提供政策支撑。另一方面，构建畅通的协商沟通机制。这种协商沟通机制应贯穿于规划编制的各个环节，从规划基数的认定、耕地占补平衡的潜力估计与实现路径、耕地质量提升与耕地生态建设具体内容的确定，到规划实施保障措施的制定，都要广泛征求各部门意见，形成对耕地保护战略意义与落实策略的共识，从保障粮食安全、维护国家稳定的高度推动最严格的耕地保护制度落地生效。

做好不同层级专项规划的传导。耕地保护专项规划拥有相对独立的体系，应从省、市、县三个层级共同构筑国家粮食安全的耕地保护规划格局。在这个专项规划体系中，不同层级规划的角色定位不同，相应的规划重点、规划内容也不同，并受空间尺度的影响，其规划内容的表述方式也不同。这就决定了在整个规划体系中，各层级耕地保护专项规划在具体空间尺度和规划内容要求上有所区别，并形成相互传导、协同支撑的有机整体。不同层级耕地保护专项规划自上而下，表现出从宏观到微观、从战略不断转向战术的客观要求，而不同层级专项规划间内容的有效传导是确保耕地保护规划得到贯彻落实的基础。

笔者建议，一方面，要深刻领会国家对耕地保护的要求，切实落实上位规划的内容。国家对耕地保护的具体政策要求，需通过层层传导，融入各级专项规划之中。对于耕地保有量、永久基本农田保护面积等刚性指标，以及耕地质量提升、耕地生态建设等相关要求，要在数量和空间上进行分解落实。另一方面，做好对下级规划的引导。上级耕地保护专项规划是下级规划编制的重要依据，每级专项规划都必须明确下级专项规划的任务要求与规划内容的具体落实，确保自上而下的耕地保护专项规划内容最终落地实施。

〔本文支撑课题为国家自然科学基金项目（42461041）〕

（作者陈美球为江西农业大学二级教授，王检萍就读于江西农业大学）

全文敬请阅读2025年《中国土地》第4期