耕地保护从专项整治转向系统治理

部门协同、多元善治的治理创新

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      我国已经建立了农村乱占耕地建房专项整治行动部际协调机制，构建起了跨部门协同治理网络。一方面，强化与法院、检察院和公安机关的协作配合，充分运用行政执法与非诉执行监督、行政执法与公益诉讼、行刑衔接等方面的协作配合机制；另一方面，强化与纪检监察、组织、审计等方面的信息互通共享，加强各类监督方式的贯通协调，形成“执法监管—纪律监督—刑事追责”的全链条协同治理机制。

      新政要求大力开展宣传教育引导，推动形成全社会耕地保护普遍共识和行动自觉。可见，政策目标从重点打击违法占用耕地建房行为，拓展至巩固专项整治成果并形成社会共识，强调通过政策宣贯、典型案例警示教育和指导示范等方式提高全民耕地保护意识，改变主要依靠政府的强制命令和行政管控来遏制乱占耕地建房的治理方式，推动耕地保护主体从以政府为主转向全社会多元主体广泛参与。

      新政要求严肃考核问责追责，驰而不息推进全面从严治党。针对落实党中央、国务院耕地保护决策部署不力，存在不作为、慢作为、乱作为等形式主义、官僚主义，甚至滥用职权、牟取私利的党员干部，各地要依规依纪依法移送纪检监察机关；依法需要移送司法机关追究刑事责任的，应当坚决予以移送。同时，主动配合做好追责问责、刑事责任追究等工作，切实形成严厉打击土地资源违法犯罪行为的合力。此外，要将党建与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核。这些创新不仅回应了基层实践诉求，也折射出决策层对耕地保护认知的深化，以及通过制度创新破解违法违规占用耕地深层次矛盾的治理思路。

行政管控、科技赋能与公众监督并重

      近年来，技术手段和公众参与的作用被不断强化，政策工具从封闭性管控升级为开放性治理。从单一的行政管控到“技术赋能+公众参与”的转型，主要体现在开放永久基本农田查询平台强化社会群众监督，充分运用永久基本农田监管平台与卫星遥感监测等数字化政策工具，提升政策透明度、执行效率和精准度，拓展群众参与治理的渠道。

      在治理手段上，新政明确“零容忍”遏制新增问题，对违法占用耕地从事非农建设的，在整改处置到位前，实行非农建设占补挂钩的省份，须先行冻结当地相应的储备补充耕地指标，倒逼地方政府及时整改违法违规问题。对于重大典型问题，采取挂牌督办、直接立案，公开通报等方式处理，以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题。

从刚性执法向刚柔并济转变

      良法善治的标志是法律法规易于被大众理解、接受，方便基层执行落实。本着实事求是、合法性与合理性相结合的原则，综合考虑保障农民户有所居、实施乡村振兴战略等因素，新政提出要统筹安排补充耕地指标和新增建设用地计划，切实保障和规范农村一二三产业融合发展用地。继续单列农村村民住宅用地规划和计划指标，依法保障农村村民住宅建设合理用地需求。这种“柔性疏导”的治理方式，可以有效避免“一刀切”和社会资源巨大浪费。同时，新政明确提出要按照中央整治形式主义为基层减负工作机制有关要求，分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，循序渐进推动。上述政策体现了治理理念从刚性执法向刚柔并济转变。

      为防范、及时纠正地方不顾实际情况强行整改问题，政策首次明确提出建立健全容错纠错机制，坚决反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。此举坚持实事求是，更加注重通过加强引导、容错纠错等措施降低治理成本，同时赋予基层灵活处理的空间，要求给基层留出合理必要的过渡期，体现了以人为本的理念，展现了治理现代化的合理性转变。

从末端执法向全链条监管转变

      当前改革已进入深水区，进一步全面深化改革有必要加强改革举措协调联动，增强改革系统性、整体性、协同性，发挥制度整体效能。耕地保护是一项系统工程，涉及调查、确权登记、规划、用途管制、土地利用、执法监管等业务链条的多个环节。耕地“非农化”不能仅靠执法部门事后查处这一“末端治理”，而应强化源头治理、系统管理，强化多部门联动、多环节协同，从前端土地要素保障、耕地保护责任落实等环节入手综合施策，提升全链条监管效能。

      为坚决防止、整治各类侵占耕地问题，新政重申了严守农村用地建房法律政策底线红线相关要求，明确严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房，严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。这意味着更加注重全链条监管，把好土地资源开发利用全过程、各环节监管关口，体现了政策从“治标”向“治本”的治理逻辑深化。

从应急治理向长效监管转型

      专项治理、专项行动、专项清理、集中整治等运动式治理，是面对急难险重任务进行应急攻坚的客观需要，也是对常规治理失灵或低效的应对与纠偏，两者相互补充、嵌入和协同，强化耕地保护。为了进一步巩固治理成果，促进治理效果的稳定性和可持续性，有必要推动治理模式从危机应对的应急治理向制度防控的长效监管转型。

      对此，笔者建议运用系统治理思维，更好地平衡自然资源配置中的供需关系，系统施策推动部门协同联动，健全刚性管控与弹性发展并济、市场激励与政府约束兼容、公权力与私权利相平衡的治理机制。