基层耕地保护的“困”与“思”


江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心

陈美球  王检萍

江西省国土空间调查规划研究院
黄   黄 


我国已构建了世界上最严格的耕地保护制度体系,明确提出要采取“长牙齿”的硬措施严格保护耕地,随着“党政同责”政策的贯彻落实,各级政府高度重视耕地保护,已基本树立起耕地保护的敬畏理念,全社会参与耕地保护的良好氛围正在形成。地方基层是落实耕地保护的关键,只有充分发挥基层耕地保护的积极性、主动性和创造性,才能取得实质性保护成效。但调研发现,地方基层在具体耕地保护工作中存在不少困惑,或将成为阻碍耕地保护的重要因素。只有切实破解这些现实困惑,才能夯实耕地保护的基石。




一、正视地方基层耕地保护中的困惑

调研发现,经过多年耕地保护政策的大力宣传与严格执行,建设用地占用耕地的“非农化”已得到了很好的控制,违法占用耕地进行非农项目建设的情况越来越少,但耕地流向林地、园地、坑塘等其他农用地的“非粮化”管控成为当前耕地保护的重点工作。由于耕地“非粮化”呈现点多面广、类型多、涉及利益主体关系复杂等众多特点,基层在具体整治过程中遇到不少困难,也存在不少困惑,主要包括以下几点。

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一是调查数据的失真。遥感以其区域覆盖大、时效性强、成本低、主观因素干预少等诸多突出优点,已成为当前土地调查最主要手段,但遥感是以地表覆盖物特征判断土地用途状况,判读误差在所难免,如坑塘在枯水期被调研成水田、果园在小苗时误判为旱地、长满青草或类似南瓜藤等牵爬性作物覆盖下的宅基地被认为是旱地(菜园)。尽管卫星遥感数据误判比例并不高,却对地方带来了很大的麻烦。调研中发现最典型的案例就是赣南地区2017-2019年黄龙病爆发,大片脐橙砍伐后种上小苗,“三调”影像图片被判断为耕地,这几年小苗长成大苗,耕地卫片监督认定为耕地流向园地,需要进行整改。当地村民很不理解,这些地块一直都是果园,为什么突然变成了耕地?现在正进入脐橙的盛行果期,每亩果园60-70棵,每棵产量在100斤以上,收益亩均在6000元以上,而复垦种植水稻亩均收益不到1000元。如果强行砍树进行复耕,不仅影响当地村民的经济收入,还可能冲击特色产业发展、危及乡村产业的振兴。此外,还存在村民房屋被划入了永久基本农田而成为了整改的对象,虽然这是极个别案例,但在群众中造成的负面影响十分巨大。

二是“抛荒—整改”的无奈反复。由于农村青壮劳动力的减少、山区人口的外迁和野猪干扰等诸多因素,很多地处偏远或难以机械化作业的耕地,抛荒现象日益普遍,由于水热条件好,抛荒几年就树木成林,自然成为了耕地流出的整改对象。而且这样的耕地不少已被划入了永久基本农田保护区,必须进行就地整改。为了完成整改任务,一些地方不得不投入资金进行复垦,在落实不了耕作主体的情况下,常由村干部代为耕种,由于没有任何经济效益,再次抛荒难以避免。调研中村民抱怨最多的是“现在一些好地都没人种,那些偏远、根本无法实现可持续利用的耕地却‘年复一年’的复垦,劳民伤财”。

三是政策调整或执行失误导致工作被动。一方面,因耕地认定或种植用途管制政策的调整而成为耕地流出。如前些年为了地方发展,政策允许在耕地上种油茶,甚至精品脐橙园,现在被禁止了。但当初是在政策允许下,甚至是政府激励下的农业产业结构调整,其中包括鼓励贫困户种植油茶、果园脱贫。如果强制恢复成耕地,即使给予一定的经济补偿,也在根本上影响贫困农户的经济收入,存在较大的返贫风险。有村民抱怨:“以前鼓励我们种果树、油茶的是政府,现在要我们砍树又是政府,政府的权威到底在哪里?”。另一方面,因政策执行失误而留下严重后遗症。如在“退耕还林”政策落实中,误把地势平坦且集中连片的耕地进行了“退耕还林”,村民虽然获得了相应的政策补贴,但增加了当地耕地保护的压力;此外,一些地方在林区、河湖岸线划定中,把部分优质良田划入其中,根据最新文件,成为了“不稳定性耕地”,直接影响地方长期稳定利用耕地的保护目标。

四是财政压力日益加大。目前基层政府的财政日趋紧张,基本上“三保”财政,但为了应对每年的耕地保护责任目标考核及补齐“上一轮”耕地保护目标缺口要求,不得不开展“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”的耕地功能恢复,再加上每年的耕地流出图斑的整改,基层政府财政不堪重负。调研中发现,某县2021年以来,为确保全县耕地总量不减少,补齐耕地保护目标任务缺口,举全县之力抓好耕地“进出平衡”恢复整改,按1500元/亩复耕费用标准拨付给乡镇,由乡镇包干,三年通过耕地恢复整改面积达7027亩,费用累计达1050万元,使本已紧张的地方财政更加紧张。

五是高标准农田建设中遭遇耕地面积补充的尴尬。近年来各地加大了高标准农田建设力度,但在项目竣工上图入库时,却需要扣除沟渠、机耕道、田间道等农田基础设施建设用地,来计算净耕地面积。结果在很多实施高标准农田建设的地方,需要另外进行耕地面积的补充,从而实现区域内耕地面积不减少的保护目标,导致地方既希望加大高标准农田建设力度,又担心高标建设导致耕地面积减少带来的耕地补充的压力。实践中普遍认为,必要的沟渠、生产道路等农田基础设施是确保耕地产能的重要组成部分,作为耕地流出进行面积核减不够合理。因为,在没有进行高标建设的地段,其耕地面积一般也按毛面积计算的,当然,在高标建设中必须严格控制好沟渠、机耕道、田间道等农田基础设施建设规范,严防超标建设。


二、基层耕地保护中困惑的应对策略

耕地保护必须坚持实事求是的基本原则,特别是不能过度依赖遥感等技术判读结果,应依据事实、依法依规开展,同时应确保农民的根本利益,在积极稳慎中实现耕地保护的目标任务。针对当前基层耕地保护中遇到的种种现实困惑,提出以下破解对策建议。

一是坚持耕地保护为第一优先序,强化部门间的协同。耕地不仅能为经营者提供农产品、带来经济收益,更能为全社会带来巨大的生态效益和社会效益,人人都是耕地保护的受益者,也承担着耕地保护的责任与义务。特别是耕地数量、质量与生态“三位一体”保护是一个系统工程,客观上需要各部门的共同努力。尽管我国已明确了“两统一”的自然资源管理体制改革,但长期以来自然资源分割管理形成的地类认定标准不统一、管制要求有冲突,已成为积累多年的现实问题。如参照耕地占补平衡的刚性要求,林业部门也提出“林地占一补一”“湿地占一补一”,面对有限的土地面积,什么用地都做到“占补平衡”是不现实的。在具体工作中,当部门之间的用途认定及用途管制出现冲突时,应坚持耕地保护第一优先序的要求,为落实耕地保护任务提供支持。

二是推进耕地“山上换山下”,优化农用地布局。地尽其用是因地制宜地合理利用土地的基本要求,尤其是高度依赖于土地本底基础的农业生产。土地不仅作为劳动对象参与农业生产力的形成,更作为劳动资料直接参与农业生产过程,并与生产产品的形成存在着密切的能源转换和物质转化,土地的立地条件和肥力状况对于不同利用方式的农业生产力形成至关重要。然而长期以来,受不同农业产业经济比较效益的影响,以及日益加速的山区移民和不切实际的开发耕地,农业产业布局并没有与土地的自然条件形成很好的匹配。一些耕地分布在难以耕种或无法耕种的偏远山区,而有些地势平坦的优质耕地种上果树、林木,出现了“山下园林地、山上耕地”这种违背土地利用基本规律的典型现象。因此,应适时推进“山上”换“山下”,将山上耕地逐步调整到山下,推动果树苗木尽量上山上坡,促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律,从而有效地解决目前耕地流出图斑整改中土地资源空间错配问题,提高耕地保护实效。

三是优化永久基本农田布局,避免“将错就错”式整改。为了确保永久基本农田红线的严肃性,目前要求永久基本农田保护中的“非耕地”地块必须就地恢复整改,这让地方处于两难的处境:一方面,因各类失误原因无法整改的图斑,不能“将错就错”整改,需要尊重事实,获得群众信任与支持;另一方面,永久基本农田不能随意调整,不就地整改将影响永久基本农田保护面积这一刚性目标任务。其实就技术层面而言,完全可以按国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目占用永久基本农田进行补划的操作进行。建议在耕地流出图斑整改中,允许异地进行补划来优化永久基本农田布局,只要坚持“质量有提升、数量不减少”的基本要求,既可确保永久基本农田保护的战略目标不受影响,又能避免“将错就错”式整改。

四是畅通简单易行的反馈路径,构建高效的纠错机制。一方面,应正视卫星遥感监测监管存在的差错,设置不设技术门槛、简单易行的纠错信息反馈路径,可以利用现代信息等多种手段,将图片、影像、论证等各类调查取证材料,直接反馈、提出纠正申请,取消层层上报的中间环节,提高审核效率,对于较为普遍的、具有共性的差错现象甚至可以采取备案加抽样核查的方式进行。当然这需要强化相关调查人员的责任担当意识,及时做好调查、复核等相关人员信息的记录,做到有据可查,责任可究。另一方面,应建立政策执行失误的纠错机制。对于以往在“退耕还林”、林区、河湖岸线划定等政策执行中出现的明显失误,应建立高效的纠错机制,及时把错划的范围进行纠正,真正把行动体现在耕地保护这一核心工作上。

五是设立耕地功能恢复专项资金,缓解地方财政压力。在耕地“大占补”的政策背景下,“恢复优质耕地为主,新开垦耕地为辅”是补充耕地的基本原则,“三调”中“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”的农用地,都是“二调”时的耕地以及以后年度从其他地类变化来的耕地,具有良好的耕种立地条件和相对成熟的土壤基础,是耕地补充的主要对象,通过对这些地块的耕地功能恢复,同样可以实现高标准农田建设同样的功能,支撑我国耕地保护战略目标。因此,建议参照高标准农田建设的做法,由国家财政设定耕地功能恢复专项资金,切实缓解基层政府在这方面不堪重负的财政压力。

六是严格规范高标准农田建设,有效控制耕地的流失。在高标准农田建设过程中,必须严格执行高标准农田建设规范,控制沟渠、机耕道、田间道等农田基础设施建设标准,不能一味地满足村民的要求而随意变更规划设计。应运用“千万工程”经验,以全域土地综合整治的理念,把零星园地、林地、坑塘水面的耕地功能恢复纳入项目建设内容,并明确“确保耕地不减少”是高标准农田建设立项的必备内容,在规范设计阶段就把耕地增减的具体地块与路径论证清晰,确保不因高标准农田建设而引发区域耕地面积的减少。同时,还要加强农业部门与自然资源部门的协同,在规划设计阶段,就应该征求自然资源部门意见,避免因“自然资源部门主要负责耕地数量保护、农业农村部门主要负责耕地质量保护”的职责分工而出现的工作脱节。

发布于 2025-06-01 19:19:07
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