技术交流大会 | 国土空间治理的思考——自然资源监管视域下的国土空间规划管理探析
2025年4月8日,由北大国土空间规划设计研究院主办的“面向高质量发展的存量规划”技术交流大会在北京大学城市与环境学院报告厅成功举行。北京大学城市与环境学院规划系主任林坚教授以“国土空间治理的思考——自然资源监管视域下的国土空间规划管理探析”为主题发表了精彩演讲,从自然资源监管的视域下系统的探究了国土空间规划管理的内在思想和实践途径。
一、国土空间治理与自然资源监管
国土空间治理和自然资源监管是当前规划领域的重要议题。近年来,随着自然资源部的成立和国土空间规划体系的逐步建立,国土空间治理面临着前所未有的机遇和挑战。自然资源部的组建旨在更好地统一行使国土空间用途管制和生态修复职责,推动自然资源的合理利用和保护。
1、自然资源监管的现状与挑战
近年来,自然资源领域的改革不断推进,尤其是自然资源部的成立,旨在整合分散的自然资源管理职能,实现对自然资源的统一管理和高效利用,标志着我国自然资源管理进入了一个新的阶段。同时,改革也面临着诸多挑战,包括不同部门之间的协调问题、自然资源管理与城乡建设管理的磨合等。例如对于“山水林田湖草沙”生命共同体,尽管我们一直在强调其整体性,但在实际操作中仍存在各部门之间融合度不够的问题。

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2、国土空间规划改革的背景
二、国土空间规划管理
国土空间规划管理是国土空间治理的重要组成部分。当前,我国已经建立了“五级三类”的国土空间规划体系,为国土空间的合理利用和保护提供了重要的制度保障。
1、国土空间规划体系的建立
国土空间规划体系的建立是我国国土空间治理的重要成果。从2018年开始,经过几年的努力,我国逐步形成了一个较为完善的国土空间规划体系。这一体系包括国家、省、市、县、乡镇五级规划,涵盖了总体规划、详细规划和相关专项规划三种类型。这一规划体系为国土空间的合理利用和保护提供了全面的指导。在规划管理过程中,我们强调规划的实施和监督。规划不仅是蓝图,更是行动指南。通过规划的实施和监督,我们可以确保规划目标的实现。同时,我们还需要关注规划的动态调整,以适应不断变化的社会经济环境。
2、国土空间规划的实施与监督
国土空间规划的实施和监督是确保规划目标实现的关键环节。在实施过程中,我们需要关注以下几个方面:
一是规划的科学性。规划必须基于科学的分析和研究,确保其合理性和可行性。
二是公众参与。规划过程中应充分听取公众意见,提高规划的透明度和公众满意度。
三是跨部门协作。要加强自然资源部与住建部等相关部门的协作,形成工作合力。
三、空间开发权与“批发+零售”模式
空间开发权是国土空间治理中的一个重要概念。它涉及到国土空间利用导致的建设与非建设用途变化,以及内部用途变化强度变化所产生的权利。在我国,空间开发权的管理采用“批发+零售”模式,即中央政府负责一级空间开发权的配置,地方政府则负责二级空间开发权的配置。
1、空间开发权的管理逻辑
我国的空间开发权管理采用“批发加零售”模式。中央政府负责一级空间开发权的配置,地方政府则负责二级空间开发权的配置。这种模式不仅提高了规划的灵活性,还增强了地方政府在国土空间治理中的自主性。
一级空间开发权:由中央政府对下级政府进行规定,主要涉及大用途的管制,如山水林田湖草等。其配置通过全国、省、市、县、乡镇级总体规划来达成,明确和落实某一级行政区域内有关资源要素开发、保护责任,服务于自然资源监管“载体使用许可”中的陆地非建设空间、海域空间使用批准,以及建设用地的用途转用、用地预审与选址意见书核发等环节。
二级空间开发权:由地方政府对市场主体权益人进行规定,主要涉及小类用地用海的配置。其配置在城镇开发边界内,对接控制性详细规划等的用地分类管控制度;在城镇开发边界外,在乡镇级总体规划(针对用地)或市级总体规划(针对用海)的基础上,对接村庄规划、涉海的详细规划等具体地块或海域安排。
2、“批发+零售”模式的实践
在实践中,“批发+零售”模式的具体应用如下:
批发:中央政府根据国家发展战略和资源环境承载能力,对地方政府进行空间开发权的配置。地方政府需要根据中央政府的指导,制定具体的规划和实施方案。
零售:地方政府根据市场需求和地方实际情况,将空间开发权进一步细化,分配给具体的市场主体。这一过程充分考虑市场机制和地方特色。
四、未来展望
展望未来,国土空间治理和规划管理面临着诸多挑战。我们需要不断探索和完善国土空间规划体系,提高规划的科学性和实施效果。同时,我们还需要加强自然资源监管,推动自然资源的合理利用和保护。未来国土空间管制的主要发展方向包括以下5个方面。
1、技术创新与信息化
利用现代信息技术,如地理信息系统(GIS)、遥感技术等,提高规划的科学性和精准性。通过信息化手段,提高规划的效率,促进规划的公众参与。
2、公众参与与社会协同
通过加强公众参与,提高规划的透明度和公众满意度,可以更好地反映社会需求,提高规划的科学性和合理性。
3、跨部门协作
加强自然资源部与住建部等相关部门的协作,形成工作合力,更好地解决国土空间治理中的复杂问题,提高治理效率。
4、生态产品价值实现
探索生态产品价值实现的路径,通过市场机制和政策引导,实现生态产品的经济价值。这不仅有助于生态保护,还可以推动绿色发展。
5、夯实乡镇规划基础
乡镇规划在未来国土空间治理中将发挥重要作用。通过乡镇规划,可以优化市县规划,填补规划缺口。乡镇规划的编制规则和管理事权在省级层面,需要因地制宜地引导基层政府解决实际问题。
五、总结
林教授最后总结指出,国土空间治理和规划管理是当前规划领域的关键议题。通过建立完善的国土空间规划体系,加强自然资源监管,推动技术创新和公众参与,我们可以更好地实现国土空间的优化利用和可持续发展。未来,我们需要继续探索和完善相关制度,提高治理能力和水平,为实现高质量发展提供有力支撑。

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