张祚 等 | 基于“主题-目标-工具”的耕地保护政策文本分析：框架、方法及其应用

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。中共十八大以来，中国在制度层面不断推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系的规范化与精细化，逐步形成了以法律手段为主干、以行政手段为引导、以技术手段为规范、以经济手段为支持的科学政策体系，且同期耕地面积止减回增、粮食产量显著上升（见图1）。然而，耕地保护的复杂性和长期性使其仍面临着许多政策设计与实施上的困境。在此背景下，如何深化政策内容设计的系统性和科学性，对于从“数量、质量、生态”三方面协同推进耕地保护具有重要意义。

注：限于篇幅，上图中所列各项政策文件名仅列出标题中关键信息。

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已有关于耕地保护政策的研究在政策演进和效果评估等方面取得重要进展，强调了政策内容设计对实施效果的深远影响。考虑到耕地保护政策的多尺度特点，挖掘跨层级、跨区域的耕地保护政策文本内容分异特征成为本文的重要切入点。事实上，政策文本的设计对于政策的有效实施、资源的合理配置以及政府公信力的提高至关重要。政策文本作为可观测的政策信息物化载体，包含着“两套语言”，即直观示人的“自然文字语言”和文字背后的“政策设计语言”。然而，嵌入在“政策设计语言”中的深层次设计意图和逻辑全景却往往并不显见。随着政策科学深入发展和公共政策评估理论的不断演进，强调政策与系统的复杂适应性和面向复杂适应性的理论发展成为时代特征。在此背景下，对于政策文本的挖掘和量化分析逐渐成为政策研究领域的重要趋势，其核心价值在于将政策文本的结构要素定量化处理，进而洞悉政策内容复杂性信息中的内在规律。

综上，构建政策文本分析框架以及与之对应的定量测量方法对于深入理解和比较多尺度的耕地保护政策文本内容具有重要意义。本文从政策主题、政策目标和政策工具三个维度构建Topics-Objectives-Tools（TOT）指数模型，对中共十八大以来中央和地方具有代表性的40项耕地保护政策文本进行量化分析，以探究中央和地方不同区域政策的主题格局分布、目标优先次序和工具使用结构情况，为新时代耕地保护政策的优化制定提供参考。

基于对现有文献和研究基础的充分梳理，本文从政策的主题、目标和工具三个维度构建政策文本分析框架，并以此为核心设计相应的TOT指数模型（见图2），选取中共十八大以来的40项代表性耕地保护政策文本进行实证检验，主要包含以下内容：首先，利用文本挖掘技术对政策文本进行词频和语义网络分析，初步识别多尺度的政策文本内容特征；其次，结合文本挖掘结果和LDA主题模型的最优主题选取，细化政策文本三维分析框架；再次，构建与分析框架对应的TOT指数模型，基于“模糊集”思想进行变量赋值、计算和TOT指数等级划分；最后，多尺度、多维度地剖析中央和地方不同区域耕地保护政策文本设计内容的整体性水平和分异特征。图3、图4分别显示了政策文本的语义网络和主题词结构。

注：图中a为多尺度下词频和语义网络分析示意；b为使用LDA模型挖掘政策主题示意；c显示了TOT指数模型的四个主要步骤：变量选取、赋值、计算和指数等级划分。

（一）整体得分情况

TOT指数衡量了政策文本在主题全局性、目标贯通性和工具多样性三方面的表现。较高的得分表明该政策文本在内容设计上更具全面性、协调性和丰富性；较低的得分反映了政策文本可能聚焦于特定目标或优先事项，但并不意味着政策本身存在缺陷，而是文本内容设计的取向不同。从40项耕地保护政策TOT指数的计算结果以及各维度的得分分布（见图5）看，绝大多数政策的TOT指数等级达到中上水平，政策文本在主题、目标和工具维度的内容设计整体性水平较高。从多尺度视角看，中央政策的TOT指数范围较为广泛。地方TOT指数等级的区域差异性较为显著，河南省和黑龙江省耕地保护政策文本内容设计上表现较为突出。

（二）政策主题格局分析

从耕地保护政策主题维度看，规划约束（X2）的关注度最高，用途管制（X4）次之，而污染防治（X3）和示范试点（X1）的关注度相对较低。这说明政府更倾向于依靠规划和制度的约束守住耕地保护红线，并辅以生态保护措施和示范性工程确保耕地保护的长期性和可持续性。从多尺度视角看，中央政策设计的政策主题具有较高的全局性和系统性，兼顾了各个核心主题在政策系统中的作用。山东省和四川省更注重高效土地利用和用途管制，河南省着重试点探索，黑龙江省则侧重技术推广与生态保护，这些差异共同形成了耕地保护政策主题的多元化格局。

（三）政策目标优序分析

从耕地保护政策目标维度看，耕地数量控制（Y2）和质量管理（Y1）相较于耕地生态保护（Y3）更深入，表明政府在政策设计时优先关注耕地数量和质量保护的目标实现，并以此为基础逐步推进生态修复。从多尺度视角看，中央政策在耕地保护目标优序方面具有较强的贯通性，在顶层设计层面强调三个目标的协同推进。山东省和四川省对政策目标优序的贯通度有待提高，而河南省和黑龙江省对三个目标的重视程度均较高，其中耕地数量控制和质量管理优先于生态保护，凸显了各地区因耕地保护现状、资源配置难度和目标可衡量性的不同引起的目标优先次序的差异。

（四）政策工具结构分析

从耕地保护政策工具维度看，呈现环境型（Z3）和供给型（Z2）为主、需求型（Z1）为辅的特点，且各子工具配置也存在差异。具体来看，环境型工具中，尤其重视组织领导和责任考核，金融税收工具如设立耕地保护基金、实行税收优惠等相对较少，表明政策强调全面压实政府的耕地保护责任，更多依赖制度化和规范化管理，尚未充分发挥经济手段的激励作用。供给型工具集中在资金投入和科技信息支持方面，但对创新驱动、人才队伍建设等方面的支持力度不足。需求型工具中社会参与和示范引领子工具应用广泛，表明政府在推动多元主体协作、示范区建设以及激发社会力量参与耕地保护中发挥了积极作用。

一套有效的政策文本量化分析方法是跨越政策理解“鸿沟”，从直观的政策“自然文字语言”通往不显见的“政策设计语言”的“桥梁”。本文旨在构建一套系统性的政策文本内容设计分析工具，通过构建政策文本分析的逻辑框架及相应的量化解构方法，揭示政策设计意图的逻辑全景，以及在不同尺度、不同维度上的文本差异和整体性水平。具体而言，基于“主题—目标—工具”分析框架，从政策主题、目标和工具三个维度提出了对政策文本内容进行量化分析的方法，即TOT指数模型。为了进一步验证该分析框架及其对应量化方法的适用性和有效性，本文选取中共十八大以来中央及地方不同区域发布的代表性耕地保护政策作为研究对象，从多尺度视角剖析了政策文本在主题格局、目标优序及工具结构方面的内容特征。

本文的研究结论为：（1）从TOT指数反映的政策文本内容设计在主题、目标和工具三个维度的整体性水平看，大多数政策文本的内容设计都较为全面，整体性水平较高。（2）政策主题方面，政策给予规划约束和用途管制的主题关注度高于污染防治和示范试点。在央地主题格局方面，中央政策主题的全局性水平较高，地方则更加注重根据区域需求聚焦局部核心主题。（3）政策目标方面，目标优先次序体现了数量控制和质量管理的优先性。在央地目标优序方面，中央政策目标之间的贯通性较强，各区域综合考虑耕地现状、资源配置情况和目标可衡量性等因素使得政策目标次序的贯通性存在差异。（4）政策工具方面，工具组合展现多样性特征，但环境型工具最为突出、供给型次之、需求型偏少。在央地工具结构方面，中央政策更强调系统化的顶层设计和资金扶持，地方则表现为差别化的工具组合。

本文的政策建议为：（1）注重区域差异化管理。地方应结合自身资源禀赋、发展需求，制定更加适配的政策。（2）加强示范试点的建设推广，促进耕地保护经验交流。以示范区作为交流平台，促进技术和实践共享，提升政策执行力。（3）推动政策目标协同设计，目标之间良性互动。坚持数量与质量并重，推动质量与生态融合，注重用养结合与永续利用。（4）优化政策工具组合，实现精准适配。适当降低环境型工具的使用强度，强化供给型和需求型工具的应用，优化内在结构。

值得讨论的是，科学的政策制定应该具备整体性、精准性、可测性和对于复杂情景的适应性，而科学的政策体系更需要体现出政策与政策间的层级性、协同性和系统性。基于政策量化的计算、模拟和优化可以为实现以上目标提供有力支撑。虽然聚焦政策文本内容的量化分析只是政策计算的“冰山一角”，但是揭示文本背后的“政策设计语言”也是后续系统性计算分析的关键一步。本文基于“主题—目标—工具”分析框架对耕地保护政策文本进行量化分析，初步验证了该框架以及量化方法的适用性与有效性。未来进一步在测度方法合理性、执行过程完整性和计算结果的适用性等方面持续改进，可望在复杂系统视角下为持续深入探索土地相关政策的计算、模拟和优化提供支撑。

为了加深读者对TOT指数模型的理解，作者设计并开发了一款名为“‘主题-目标-工具（Topics-Objectives-Tools，TOT）’政策文本设计质量指数计算器”的软件（软著登字第14002990号）。该软件旨在提供一个直观、用户友好的界面（见图6），通过简化的操作流程使用户能够轻松实现数据赋值、TOT指数计算及结果可视化展示，直观地反映政策文本设计质量。工具下载链接：

本文赋值计算通过Python完成，具体代码详见：

图6 “主题-目标-工具（Topics-Objectives-Tools, TOT）”政策文本设计质量指数计算器