耕地平衡与林地平衡要求下，耕地、林地、园地之争

知自然

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2023年，某高速铁路临时用地未复垦，在全省耕地保护会议上被点名批评。在推进临时用地复垦整改中，笔者负责了一个地块的复垦工作。该地块约15亩，占用前水田10亩，林地4亩，沟渠田坎等1亩。该临时用地系修建高铁时的弃土场，弃土填高后又用于铁道上一些预制砼构件的加工场地，地面有硬化。复垦方案设计的复垦方向与占用前地类一致。经现场勘察，占用前该地块系两座山之间夹一垄水田，所占区域系该垄水田临灌溉水塘上游端。现场较原田块抬高约10余米，修建了挡土墙，地块平坦，高程与水塘塘堤已平齐，显然已不具备灌溉水源，现场笔者确定复垦方向全部为旱土，再实施异地旱地改水田，保障了耕地面积增加和水田面积不减少。从笔者所站自然资源的角度来看，全部复垦为旱土后，耕地面积较原来还增加了4亩。但最后方案被林业部门否定了，林业部门意见是要么该地块内复垦4亩林地，要么是所有复垦地块林地总量不减少。笔者一直认为耕地优于其他地类，第一次感受到林地总量也不能减少。

笔者在网上查询了一下关于林地保有量不减少和林地占补平衡的相关法律法规文件。

国家层面：《森林法》第三十六条：国家保护林地，严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。

2021年中共中央办公厅国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，文件要求：建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。建立健全依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度。

省级层面：2017年12月海南省政府印发《海南省林地占补平衡管理办法》规定：全省范围内，建设项目经依法批准永久使用林地时，市县政府必须履行补划林地义务，从规划林地范围外补划符合林地区划条件的地块，确保海南林地保有量不减少，保障生态环境质量不下降、生态功能不降低。

2021年5月，浙江省林业局印发《实施林地占补平衡管理的通知》规定：全面实施占补平衡管理，以县(市、区)为单位，建设项目占用林地实施以“先补后占”为原则，“边补边占”为补充的管理模式，积极探索开展跨区域林地占补平衡机制。2024年4月，浙江省林业局浙江省发展和改革委员会浙江省财政厅浙江省自然资源厅《关于印发<浙江省补充林地责任指标跨区域调剂管理办法（试行）>的通知》规定：对确因县域范围内无法落实“林地保有量不减少”法定责任的，可以通过补充林地责任指标调剂落实相应保护任务。

2022年8月，江西省林业局《关于印发<江西省林地占补平衡试点工作方案>的通知》规定：严格控制占用林地，依法有序补充林地。

2024年1月，上海市人民政府印发《上海市森林管理规定》（沪府令9号）规定：本市严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。

2024年7月，安徽省林业局《关于印发<安徽省林地占补平衡实施方案>的通知》规定：2025 年底前，基本形成“先补后占、以补定占”的林地占补平衡管理机制，基本实现全省林地面积总量不减少，林地保有量能够满足国土空间规划确定的森林覆盖率要求，切实筑牢国土生态安全屏障。

地方层面：2023年9月，安徽安庆宿松县《关于印发宿松县建设项目永久占用林地“占补平衡”管理实施方案的通知》明确：以国土“三调”和最新年度变更成果为基础，按照“以需定划、划实划优、集中连片、动态管理”的原则进行，统筹耕地和林地保护，因地制宜划定补充林地，确保各地建设项目永久占用林地“占补平衡”管理需求。以下非林地可划入补充林地储备库：一是根据《自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），可调整为林地的园地。我县主要为划为园地的油茶等木本油料林；二是可以改造为林地的其他园地；三是经适宜性评估纳入造林绿化空间的非林地；四是经追溯为依法审批的临时使用林地或直接为林业生产服务设施使用林地的现状非林地；五是已立案查处的建设项目非法占用林地或毁林开垦林地的现状非林地；六是已实施退耕还林工程的非林地；七是其他可以作为补充林地的非林地。

2025年4月自然资源部国家林业和草原局通报2025年一季度18个破坏耕地、毁林毁草典型问题，案例1、18擅自改变林地用途种植小麦和擅自开垦林地种植冬小麦。案例4、15、17开垦天然牧草地种植农作物。

2023年6月，山东临沂市林业局报道，市林业局某领导带队到郯城县督导检查森林督查问题图斑整改情况并进行座谈，检查组指出：“林地保护工作关系到地区生态安全，县林业主管部门要着眼大局，切实担负起属地管护责任，严格控制林地转为非林地，落实占用林地总量控制政策，确保县域内林地保有量不减少。要严格落实林地用途管制，在实施土地整理项目、设施农用地建设及耕地用途管制过程中防止概念夸大化，导致林地上的林木被“简单化”“一刀切”运动式的乱砍滥伐及林地流失，严防森林及林地资源的公众利益被随意恶意侵占。要全面摸清区域内林地占补后备资源情况，测算年度林地占用需求量，探索林地占补平衡可行方案”。

耕地要平衡、林地也要平衡，那建设占用耕地、林地从哪补，补的耕地和林地又要从哪个地类来？湿地占不得，有法也有机构管；水域和水利设施用地也占不得，有法也有机构管。答案是，只有园地没有专门法律和部门来管。而园地却往往是农民增收的主要来源。城镇化进程中，大量农村劳动力涌向城镇，城镇务工收入比经营农产品收益高也来得快。在农村，耕地一般就两种，水田和旱土，园地与旱土等同，没有什么区别。水田为解决吃饭的问题，旱土和园地则多为改善食物结构，在经济化社会情况下转化为农民增收和改善农村经济的途径，以村组为单元的产业化合作社经营是当前农村经济的主要模式。在种地难赚钱的情况下，发展特色种植是过往脱贫攻坚和当前乡村振兴产业帮扶的主要方式。种蔬、种果、种茶、种花、种药材和水产畜禽养殖设施农业。按照土地利用的分类，粮、棉、油、糖、蔬按耕地认定；茶、果、花、药材等按园地认定。

如果没有人类利用活动，地壳运动所形成的大自然只有江、河、湖泊、森林、草原等，没有耕地、园地、建设用地。人类为了生存而将森林、草原、湖泊等改造成为耕地、园地、建设用地。

从全国土地利用分布可以看出，草地主要分布在西部和西北地区，而林地和耕地主要分布在东部、南部、中部和北部地区。而适宜人类活动和居住的也在这些地区，所以城镇建设与交通等基础设施建设占用主要地类也是林地和耕地，而草地并不多。

在土地开发利用的过程中，发展和建设就必须有建设用地的支撑。2009年全国城镇村工矿用地约4.20亿亩，交通运输用地约1.19亿亩。到2023年，城镇村工矿用地约5.42亿亩，交通运输用地约1.56亿亩。14年间建设用地净增加1.59亿亩，而14年间村庄用地减少0.44亿亩，城镇、交通等建设用地实际增加了2.03亿亩。三调后的2019-2023年，在全国村庄用地净减少812.44万亩，城镇村工矿各交通仍净增加2510万亩，城镇及交通建设用地实际增加了3322.44万亩。城镇化进程中人口转移从农村转移到城镇，其建设用地则不能通过城镇增加和农村减少实现建设用地总量平衡。

发展是新增，在我们经历的棚改和城市更新中，并没有退出建设用地，而是建设用地的再开发再利用。并不是我新修一栋楼，就可以拆掉一栋楼的简单平衡。而更多是城镇化农村人口向城镇转移后，城镇新增的建设空间与农村原有建设空间的置换。但这种置换，不是增一减一的问题，不是说进城后在城市买了房子就要退出农村宅基地的问题，法律政策等明确规定”不得强制或变相强制农民退出宅基地，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，也没有进城买房后村民愿意退出农村的宅基地。在城镇化过程中，大量务工人员进城后，也要保障其租住空间。

按照加法的数学原理，在和不变的情况下，一个加数变更大，另一个加数就要变小。同理，在土地总面积不变的情况下，一个地类增加，另外一个地类就得减少。在土地总面积不变的情况下，无法通过增减挂钩实现城乡建设用地增减平衡的情况下，新增建设用地就必须要占用农用地和未利用地。

而城镇工矿及交通运输用地主要占用也是林地、耕地。在法律和政策的干预下，农用地内部的地类之间如何平衡？

耕地占补平衡自1999年修订的《土地管理法》实施以来，已持续了26年，但在二调与三调之间的10年里，在实现了非农建设占补平衡的情况下，全国耕地面积仍减少了1.13亿亩，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。过去10年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况，总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

耕地占补平衡新政后，提出了主要以恢复耕地为主，就是说二调是耕地三调不是耕地这一部分。2023年，自然资源部国家林业和草原局《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）规定：“以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，明确林地管理边界，规范林地管理。如果二调是耕地，后种植林木在三调时变更为林地，而现在如果又恢复耕地，而林业部门又以三调成果纳入林地管理，而这部分恢复耕地势必会造成林地减少。

2023年8月，湖南省自然资源厅对省政协十三届一次会议邓敏委员提交的《关于加快实施“双碳”目标下国土空间综合规划的建议》第0817号提案的答复意见中：”在国土空间总体规划中设立了林地保有量、森林保有量、单位国内生产总值能耗下降率、单位国内生产总值建设用地使用面积下降率、每万元GDP地耗、草地面积等规划指标“。在各级国土空间总体规划批复文件中，均未提及规划期林地保有量刚性约束指标。从湖南省林业局官网报道，湖南2025年计划营造林390万亩以上。从2019-2023年，湖南耕地净增加56.1万亩，年均约14.025万亩。

无论是耕地、林地还是园地，绝大部分都是农民的承包地，从苗到树、从苗挂果，都需要一个长期的过程。二调、三调都是耕地，且划为永久基本农田，而实地不是耕地的是“非粮化”问题；二调是耕地、三调不是耕地，实地也不是耕地的又是可恢复地块。在以“所见即所得”地类认定规程下，地上种植作物属性决定了土地分类，而改变土地分类就需要改变地上种植物。在建设用地刚性新增下，耕地、林地、园地三者之间，不减少耕地就要减少林地、园地，不减少林地就是减少耕地、园地，不减少耕地和林地，就只能减少园地。在这个简单的数学问题前，主管部门不能回避矛盾，要在推动”司局融合、部局融合、部门融合、部省融合“的顶层设计中予以解决。

（个人观点，仅供参考。撰文于2025年5月4日）