王 江 | 论中国战略性关键矿产资源安全的法律监管

进入21世纪以来，科学技术的迭代更新推动了战略 性新兴产业在世界范围内的快速发展，客观上加剧了战略性关键矿产资源的国际供需矛盾。2012年的“稀土案”即是这一矛盾的体现。战略性关键矿产资源作为战略性新兴产业发展的基础，其供给安全受到广泛关注。近年来，国际竞争格局的巨大变革和国际秩序的剧烈动 荡促使战略性关键矿产资源的国际竞争突破经济场域， 延拓至政治、军事和科技等领域，成为国际战略竞争的新角力点。为保障战略性关键矿产资源安全，美国、欧盟和日本或通过制定专门计划，或出台应对性法案的形式，强化了保障战略性关键矿产资源安全的规则供给，以应对日益激烈的战略性关键矿产资源的国际竞争。

反观中国，虽然以《矿产资源法》为“基本法”的矿产资源法已形成体系，但仍存在诸多不足。仅以《矿产资源法》为例，其总则部分存在两方面的问题：一是立法目的规定未能彰显资源安全的价值追求，立法的滞后性明显；二是基本原则条款缺位，立法的规范性欠妥。从其分则来看，缺少对以战略性关键矿产资源为代表的特殊品种矿产资源安全监管的规则设计。上述缺失是矿产资源法体系中诸多问题的“基本法”根源，既无力为战略性关键矿产资源安全提供充分的法律保障，也迟滞了中国矿产资源法的进一步演进，更无法为解决战略性关键矿产资源的潜在国际争端提供可资利用的国内法工具。

1 文献综述

基于上述分析，作者拟以战略性关键矿产资源安全法律监管的规则完善为切口，从价值、原则和规则三个层面探索中国矿产资源法及其相关法律在保障国家资源安全方面存在的不足，提出可供参考的具体建议。

2 战略性关键矿产资源的概念生成与诠释

总体来看，战略性关键矿产资源概念的称谓还停留在学理探讨层面，且未达成统一，其内涵和外延也有待进一步探讨。但从已有的研究来看，国家经济、社会和国防安全所必需，国内供应存在风险，对国际市场影响大，外来供应不可控是学界衡量矿产资源是否具有“战略性”的基本共识。

战略性关键矿产资源兼具“战略性”和“关键性”两个显著特质。“战略性”主要侧重于其对国家经济安全、国防安全和国际战略竞争三个维度和领域，凸显此类矿产资源对上述三个领域内国家安全的战略性价值。值得注意的是，虽然不同国家在发展情况、资源禀赋和国际资源竞争态势上有较大差异，但对“战略性”的理解上却存在较小的分歧。至于“关键”的特质，一方面体现为其对重大技术突破或重大发展需求的满足上，并据此判别该类矿产资源是否“关键”。另一方面，“关键”的准入条件还体现为其对战略性新兴产业发展发挥着不可或缺的作用。事实上，在战略性新兴产业的发展中，战略性关键矿产资源始终发挥着“催化剂”的作用，两者之间存在的紧密关联在一定程度上互相成就了彼此。

3 战略性关键矿产资源安全法律监管的价值

安全是所有国家面临的压倒一切的优先课题，安全不仅包括军事方面，也包括政治、经济、社会、人道主义和人权以及生态诸方面。战略性关键矿产资源安全是国家资源安全的下位概念，其法律监管的安全价值直接体现为国家资源安全，间接地融贯于总体国家安全中的其他安全项上。

其四，对战略性关键矿产资源安全进行有效的法律监管符合“着力解决突出环境问题，加强自然生态系统和环境保护力度”的要求，对推动绿色发展和维护生态安全具有十分重要的意义。一方面，有效的法律监管可避免战略性关键矿产资源被无序开发、粗放性开采、低水平利用，防控环境污染和生态破坏风险。例如，开采稀土资源会对矿山周边的土壤、大气、水等生态环境造成严重污染，且稀土资源价格高昂的特征又使其长期处于被无序开发、粗放性开采的状态。若对其从规划、勘探、开采等环节进行严格的法律监管，则有助于稀土资源的开发利用走上绿色道路，缓解无序开发、粗放性开采导致的巨大环境压力。另一方面，战略性关键矿产资源的物理和化学特性决定了其具有更高的能源转化效率。运用法律监管实现其合理利用，从而降低对其他资源的需求量，进而减少高污染型资源消耗，间接地减少了利用自然资源对生态环境造成的负面影响。例如，稀有金属锂作为“21世纪的能源金属”被广泛应用于新能源汽车产业，有效地减少了汽油、柴油等化石燃料的使用。并且，1 g 锂发电产 生的能量与3. 7 t标准煤相当，若使用锂替代部分煤炭，能 够大幅度降低二氧化碳排放量，有效缓解全球气候变暖所带来的环境压力。

从立法技术和效率来看，将法律的价值追求安放于立法目的中是昭示和彰显特定法律价值的最优方案。就立法技术而言，无论是修改立法目的条款，抑或对已有立法目的条款的扩大解释，均便于将某一特定价值追求纳入该立法所要实现的目的范畴。就立法效率来看，目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的。在立法目的条款中注入特定的目的，可以借助立法目的对法律体系、内容结构和具体规则的塑造功能，高效地将特定法律价值融贯于法律规范中。中国现行《矿产资源法》第一条“发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”的表述，凸显了该法立法目的条款明显滞后于矿产资源治理的社会实践的窘境，既难以满足矿产资源国内监管的需要，也无法为中国深度、有效参与国际矿产资源治理服务。“矿法修改稿”将“保障国家资源安全”纳入立法目的范畴，在为战略性关键矿产资源安全的法律监管提供法理依据的同时，也彰显了战略性关键矿产资源安全法律监管的价值追求，更为战略性关键矿产资源安全专门监管规则的生成锚定了价值依归。

4 战略性关键矿产资源安全法律监管的原则

应该注意的是，“矿法修改稿”所增列的原则是矿产资源领域法律规范体系的基本原则，上述原则既是矿产资源法研究中就基本原则命题形成了一定共识的体现，也回应了矿产资源开发、利用和保护实践对原则指引的期待。以此统领《矿产资源法》及其下位法中关于矿产资源开发、利用和保护的具体监管规则，无疑能融贯和遵循法律规范生成的原理和逻辑，也是以《矿产资源法》为代表的矿产资源法体系发展演进并形成严密法律规范体系的前提。作为特殊品种的矿产资源，战略性关键矿产资源安全法律监管的原则理应遵循其内在旨趣，但也因其具有前述特殊性，而应或在下位法中，或在专门立法中直接宣示，抑或通过具体规则的构建得到间接贯彻。

综上，在立法中明确宣示战略性关键矿产资源安全监管规范应遵循“减缓耗竭”原则，可以从法律原则层面为以减缓耗竭为目标的具体规则构建提供正当性支撑。

5 战略性关键矿产资源安全法律监管规则的构建

作为任何一个法律体系的基础，原则的作用在于被认为是解释、执行和发展各种具体法律规则的指引。在前述“国家主导原则”“储备优先原则”“减缓耗竭”的基本原则指引下，综合考虑当前中国战略性关键矿产资源安全所面临的突出问题，生成以下三方面的具体规则，以补救战略性关键矿产资源安全监管关键规则的缺失。

其一，维持“矿法修改稿”第十条第 1款“国家对重要 矿产资源实行特殊保护”的表述，从矿产资源基本法层面 为以战略性关键矿产资源为代表的“特殊矿种”的特别保 护和监管提供法律依据，也为专门监管规则的生成拴牢 锚定点。其二，将“矿法修改稿”第十条第2款“重要矿产资源名录由国务院确定”修改为“重要矿产资源名录由国务院根据国家安全需要，会同法律规定的机关依法确定”。一来便于《矿产资源法》与《出口管制法》在管理上的衔接，二来也凸显了“国家安全”的目的导向。其三，待《矿产资源法》修改后，再在《矿产资源法实施细则》中将“重要矿产资源”做进一步细分，厘清战略性关键矿产资源、重要矿产资源、战略能源资源和两用物项之间的关系。其四，在《国家安全法》《出口管制法》的实施中，由法律规定的机关制定相应的名录清单，确保各专门立法意图的切实落实，也为通过《矿产资源法实施细则》制定“重要矿产资源名录清单体系”做好准备。

此外，战略性关键矿产资源开采规则的构建既要贯彻环境保护法中的生态优先原则，遵循矿区生态环境保护、修复的要求；又必须体现《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》所确立的国土空间规划“多规合一”的要求，按照国土空间规划和生态功能区划要求，指导开采规则的生成。

分析上述法律规定发现，中国战略性关键矿产资源矿业权外资准入的国家安全审查规则还有进一步完善的空间。首先，应进一步统合《矿产资源法》《国家安全法》和《外商投资法》等现行法中的相关制度，形成保障战略性关键矿产资源安全的法规则体系。具体来看，在“矿法修改稿”将保障国家资源安全写入立法目的条款的前提下，在接下来的《矿产资源法实施条例》修改中，明确将战略性关键矿产资源列入“重要矿产资源名录”，并规定其矿业权的审批由国务院自然资源主管部门和国家安全主管部门共同负责。其次，制定“战略性关键矿产资源名录”，后续在制定外商投资负面清单时，本着审慎原则，适当扩大禁止外商投资准入的矿种资源种类，确保将“战略性关键矿产资源名录”中的所有矿种纳入禁止外商投资准入的范围，将国家资源安全隐患彻底地消除。最后，根据历年的“外商投资准入特别管理措施（负面清单）”而产生的有外资背景的存量矿业权，应以保障国家安全为目的和限度，以征收的方式使其退出并给予补偿，消除战略性关键矿产资源矿业权领域的国家安全风险。

6 余 论

战略性关键矿产资源是矿产资源中的关键少数，对国家安全和战略性新兴产业发展发挥着关键作用。它是支撑科技强国战略，避免被“卡脖子”的物质基础，更是国家资源安全的“牛鼻子”，对其进行严格的法律监管具有重大的战略价值。战略性关键矿产资源安全的法律监管源自实践，且具有一定前瞻性的命题，随着国际战略竞争的持续变化，这个命题的重要性会愈发凸显，期待更多的学者对此问题进行更深入的研究。