全球新一轮关键矿产竞争的动力、趋势与中国应对

引 言

关键矿产（Critical Minerals）是新能源、高端制造等战略性新兴产业的核心基础原料，其供应安全关乎国家科技经济发展与安全。关键矿产通常也被称为战略性矿产（Strategic Minerals）或战略性关键矿产（Critical Strategic Minerals），欧盟则称之为关键原材料（Critical Raw Materials），指对国家经济社会发展和安全至关重要，但供应风险较大或对全球供应的影响力较强的矿产资源。2008 年全球金融危机后，世界各国纷纷将经济发展重心向战略性新兴产业转移，全球新一轮关键矿产研究热潮逐渐兴起。近年来，随着全球能源系统转型加速与地缘政治形势愈演愈烈，关键矿产已成为全球资源争夺与产业博弈的焦点。

当前，中国正处于工业化后期向后工业化跨越的关键发展阶段，传统产业转型升级叠加战略性新兴产业快速崛起，铁、锰、铅、锌等大宗矿产资源消费已达峰值或保持高位，而铜、锂、镍、稀土等关键矿产资源需求快速增加。然而，日益动荡的国际地缘政治形势导致我国海外矿产资源获取难度不断加大，给我国能源资源安全保障带来严重挑战。因此，准确把握当前全球关键矿产竞争态势，对于我国妥善应对国际挑战、全面建成社会主义现代化强国具有重要的现实意义。

关于当前新一轮全球关键矿产竞争热潮，前人大多基于既有国家政策分析全球关键矿产竞争态势，并提出中国应对策略。如王安建等在分析世界主要经济体的关键矿产战略基础上，提出了中国关键矿产保障策略。于宏源认为当前关键矿产大国竞合态势进一步分化，表现为零和争夺态势加剧、供应链的全生命周期管理重要性凸显、美西方国家加强本土供应链建设并对我国展开限制和打压等特点。李昕蕾等认为当前全球关键矿产大国博弈新态势主要表现为欧美关键矿产本土化战略、关键矿产国际合作阵营化、发展中国家的资源民族主义攀升等四个方面。王永中等系统总结了美国、欧盟、日本的关键矿产战略新动向，指出中国面临进口成本上升、进口不确定性增加、海外矿产投资风险增加、核心生产地位遭受冲击四大挑战。杨丹辉分析了全球战略性关键矿产供求格局的演变特点，提出中国应在确立两个战略支点的基础上，从九个方面加强战略性关键矿产的安全保障。前人关于全球关键矿产竞争态势的研究较少涉及关键矿产竞争的动因分析，且大多基于国家政策或战略而展开的定性讨论或半定量讨论，定量研究略显不足。

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鉴于此，有必要对当前新一轮全球关键矿产竞争态势展开系统研究，为我国制定针对性政策应对国际挑战提供参考依据。本文分析总结了当前新一轮全球关键矿产竞争热潮的主要驱动因素与表现趋势，探讨了中国关键矿产国际合作面临的主要挑战，并提出了相应的对策建议。

“三大”因素驱动形成全球新一轮关键矿产竞争态势

20 世纪两次世界大战及冷战期间，全球先后出现以服务战争和军备竞赛为目标的关键矿产研究热潮，铬、锰、钨、锑等具有军工属性的战略性矿产或重要原材料受到高度关注。冷战结束后，和平与发展成为时代主题，全球化的快速推进使各国更加便捷地通过贸易方式获取所需资源，上一轮关键矿产研究热潮也随之褪去。

1.1 战略性新兴产业激发世界主要经济体开展新一轮关键矿产研究

2008 年全球金融危机后，各国纷纷将产业政策目光聚焦于发展战略性新兴产业，以推动经济快速复苏与产业结构转型升级。德国2010 年发布《高技术战略2020》，重点支持气候与能源、交通、通信等五大领域高技术发展，此后又于2013 年将“工业4.0”计划加入其中，以推动传统制造业的智能化转型升级。欧盟2011 年提出“地平线2020”计划，宣布加快信息通讯、先进材料、清洁能源等关键技术发展。美国2011 年发布《国家创新战略》，明确重点发展清洁能源、先进车辆等战略性新兴产业。英国2013 年推出《英国工业2050 战略》，致力于推动高端制造、清洁能源、数字技术等高价值产业发展。中国2010 年确定要加快培育和发展节能环保、新能源汽车、高端装备制造等七大战略性新兴产业，并于2015年发布《中国制造2025》强国战略，聚焦推动新一代信息技术、高端装备制造、新材料等十大重点领域产业快速发展。

随着世界主要经济体将发展重心向战略性新兴产业转移，各国愈加重视关键矿产对于战略性新兴产业的核心支撑作用（如锂、钴、镍、石墨、铜对于电动汽车，稀土对于风电，镓、锗、铟对于新一代信息技术），相继开展了关键矿产资源战略研究，引发了全球新一轮关键矿产竞争热潮。如美国国家研究委员会（NRC）2008 年发布了《矿产、关键矿产和美国经济》报告，首次明确将“关键矿产”定义为对美国经济和国家安全至关重要的矿产，提出了基于供应风险和经济重要性两个维度的关键性评价模型，支撑了美国后续关键矿产清单的出台。欧盟委员会2008 年发布了《原材料倡议》，提出“确保公平获取全球原材料”“促进欧盟内部原材料可持续供应”和“提高资源效率与回收率”是欧盟一体化原材料战略的三大支柱。日本2008 年制定了“资源确保方针”，2009 年推出了首份关键矿产（稀有金属）清单。英国2011 年确定了首份矿产风险清单，并在2014 年发布了《关键金属手册》。

1.2 能源转型推动全球新一轮关键矿产竞争快速升温

能源转型是应对全球气候变化的必然选择，也是实现经济、社会和环境可持续发展的关键路径。近年来，全球能源系统加速转型，促进风力发电、太阳能光伏发电、电动汽车等清洁能源技术快速发展，导致全球关键矿产需求激增，从而推动全球新一轮关键矿产竞争热潮快速升温。国际能源署（IEA）作为以应对石油危机为核心的传统能源应急协调组织，其核心职能也从传统能源安全逐步扩展至清洁能源转型与关键矿产保障，这一变化也从侧面凸显了关键矿产对于全球能源转型的重要性。

从需求端看，清洁能源技术对铜、锂、钴、镍、稀土等关键矿产的全球需求量激增。IEA 预测，在宣布承诺情景（Announced Pledges Scenario，APS）下，2040年全球清洁能源技术对各类关键矿产的总需求量将达到3 313 万t（金属量，下同），较2023 年增长2.2 倍，其中，铜、锂、钴、镍、稀土等能源转型关键矿产的需求量将增长1.5～12.1 倍。在清洁能源技术的强劲需求带动下，2040 年全球铜、锂、钴、镍等关键矿产的需求量将分别较2023 年增长0.4～7.0 倍（表1）。

表1 2040年全球关键矿产供需平衡预测

从供应端看，即使考虑二次资源循环利用，2040年全球铜、锂、镍等关键矿产的供应缺口仍将达到19%～58%，中长期供应面临严峻挑战（表1）。在二次资源供应方面，2040 年全球铜、锂、钴、镍、稀土的再生供应量将分别达到1 101 万t、15 万t、13 万t、61 万t 和5 万t，较2023 年分别增长0.9～29.8 倍。在一次资源供应方面，关键矿产的中长期供应趋势明显分化。2040 年全球铜、钴一次资源的供应量将分别较2023 年下降34%和6%，而锂、镍、稀土则分别较2023 年上升111%、29%和57%。与需求量相比，全球铜、锂、钴、镍等关键矿产的中长期供应将面临不同程度短缺。

1.3 中美博弈提升了全球新一轮关键矿产竞争烈度

随着我国经济快速发展与综合国力显著提升，美国明确提出“中国是唯一既有意愿、又有能力重塑国际体系的国家”，企图通过经济脱钩、技术封锁和地缘遏制等手段阻碍我国和平崛起进程。关键矿产作为保障国家经济发展、国防安全和科技竞争的战略资源，已成为中美博弈的重要“角力场”，双方围绕关键矿产的竞争已由传统的矿产资源向产业主导权和地缘影响力加速蔓延。

在矿产资源竞争方面，美国通过推动国内资源开发、建立国际资源联盟（如能源资源治理倡议（ERGI））、推进深海采矿、加大海外资源获取力度（如“购买”格陵兰岛、签订《美乌重建投资基金成立协议》）等方式，强化关键矿产资源的控制力。我国则通过实施新一轮找矿突破战略行动等举措提高国内资源保障能力，同时依托“一带一路”倡议，持续深化同刚果（金）、印度尼西亚等资源型国家合作，巩固并扩大海外矿产资源权益。

在产业链供应链主导权方面，美国通过构建关键矿产供应链国际联盟、立法推动本土供应链重构及贸易限制等手段，试图削弱我国在全球关键矿产与新能源产业等领域的国际优势地位。我国则于2024 年12 月宣布对美国实施镓、锗、锑等关键矿产出口禁令，同年，美国国防情报公司戈维尼（Govini）发布报告称，中国此举将严重冲击美国的武器生产，影响其87%的武器零部件供应链，直接动摇了美国国防工业基础。

在地缘影响力方面，美国于2023 年联合欧盟及非洲国家推出了被称为“美国有史以来在非洲的最大铁路投资”-洛比托走廊项目，试图通过建造链接刚果（金）、赞比亚等国的运输通道，提高自身在非洲关键矿产开发中的影响力。

全球新一轮关键矿产竞争态势呈现“五大”趋势

2.1 全球关键矿产竞争产业链化

全球关键矿产竞争已由过去单纯的矿产资源争夺升级为全产业链竞争，各国更加注重全产业链政策协同，以保障本国关键矿产供应安全与产业发展。如美国2022 年颁布了《通胀削减法案》，以税收政策为杠杆，对在其本土销售的电动汽车电池中关键矿物的本土化比例进行了限制，倒逼车企在其国内投资建设完整的电池产业链。欧盟2024 年通过了《关键原材料法案》，提出到2030 年，实现欧洲本土战略原材料的提取、加工和回收能力分别满足欧盟需求的10%、40%和25%，且单一第三国来源供应占比不超过65%，进而推动本土关键矿产产业链发展，形成上下游产业协同发展的内部闭环供应链。印度尼西亚的镍矿政策更为典型，其自2020 年起全面禁止镍原矿出口，推动印度尼西亚从单纯的镍矿石出口国跃升为全球最大的不锈钢和高冰镍生产国，并吸引LG、特斯拉等企业落地建厂，打造了“采矿-冶炼-电池-整车”的一体化产业链。

2.2 全球关键矿产竞争阵营化

随着地缘政治博弈日趋激烈，全球关键矿产竞争呈现出明显的阵营化趋势，以美西方国家主导的“民主矿产联盟”最具代表性，如美国主导成立的“矿产安全伙伴关系（MSP）”、欧盟打造的“去中国化”欧洲原材料联盟（ERMA）。以金砖国家为代表的发展中国家积极维护全球产业链供应链稳定性，形成了较为紧密的关键矿产合作网络。此外，资源供应国为提高定价权，积极探索构建卖方合作网络，如印度尼西亚和南美“锂三角”（阿根廷、玻利维亚、智利）于2022 年先后提出效仿石油输出国组织（OPEC）建立“镍佩克”和“锂佩克”。全球关键矿产竞争的阵营化趋势折射出关键矿产供应链从效率优先转向安全优先的深层重构，导致全球关键矿产供应链的稳定性将进一步被削弱。

2.3 全球矿产勘查投资偏好“低风险化”

近十年，全球矿产勘查投资规模整体波动上升，而草根勘查投资占比持续下降，矿业企业投资风险偏好愈加保守。2024 年，全球固体矿产（不含能源矿产、铁、铝及其他部分有色金属）勘查预算共计124.8 亿美元，其中，草根勘查占比仅22%，不足2001年峰值期（51%）的一半，延续了21 世纪以来的下降趋势（图1）。对于关键矿产（铜、锂、钴、镍、稀土）而言，2024 年全球共投入勘查预算资金50.5 亿美元，占全球固体矿产勘查总投入的40%，其中，草根勘查投入12.8 亿美元，占当年全球关键矿产勘查总投入的25%，占比创近十年新低。草根勘查投资占比的持续下降反映出全球矿业公司在投资策略上的重大转变，即从早期风险更高的草根勘查转向后期风险更低的中期勘查和矿区勘查，以降低投资风险。这一趋势虽然短期内不会对全球矿产资源供应造成影响，但会严重影响未来全球矿产资源供应的可持续性和稳定性。

图1 2015—2024年全球固体矿产勘查预算结构

2.4 美国、加拿大、澳大利亚等发达国家矿业投资本土化

近十年，美国、加拿大、澳大利亚三国矿产勘查预算与并购资金投入持续增加，矿业投资回归本土化趋势明显。

在矿产勘查投资方面，2024 年，美国、加拿大、澳大利亚三国的固体矿产勘查预算分别为16.2 亿美元、24.7 亿美元、19.8 亿美元，较2015 年分别增长131%、108%、85%。2015—2024 年，美国、加拿大、澳大利亚三国在全球矿产勘查市场中的份额分别由8%、14%、12% 增长至13%、20%、16%，而全球其他地区占比则由66%下降至51%（图2）。

图2 2015—2024年美国、加拿大、澳大利亚固体矿产勘查预算

在矿业项目并购方面，近十年，美国、加拿大、澳大利亚三国的矿业并购项目数量占全球七成以上，且并购项目数量与并购金额仍在增加（表2）。2015—2024 年，美国、加拿大、澳大利亚三国合计矿业项目并购数量由460 个增加至625 个，增长36%；三国合计矿业项目并购金额由29.7 亿美元增加至48.1 亿美元，增长62%。

表2 2015年和2024年美国、加拿大、澳大利亚矿业项目并购情况

2.5 资源东道国利益诉求多元化

随着关键矿产的重要性与日俱增，资源东道国的利益诉求日益增多，主要表现在四个方面：一是发展产业的诉求，资源国希望尽可能利用关键矿产促进自身经济发展与产业升级，如印度尼西亚通过镍矿出口禁令等政策推动本土电动汽车产业发展；二是严格环境保护的诉求，资源东道国希望在保护生态环境的前提下开发关键矿产，如智利政府对其国内铜矿开采企业实施严格的环境监管政策；三是服务社区发展的诉求，资源东道国政府希望通过资源开发改善民生，如南非政府通过立法要求矿业公司与当地社区合作，共同制定和实施社区发展计划；四是提升政治影响力的诉求，资源东道国不仅关注本国的资源主权，还充分利用关键矿产提高本国在全球的影响力，如刚果（金）近期宣布暂停所有钴原料出口，以应对全球钴市场供应过剩局面，同时推动国内产业升级与可持续发展。

中国关键矿产国际合作面临“三大”挑战

3.1 美西方推动关键矿产供应链“去中国化”

美西方发达国家借“去风险化”为由，通过立法、联盟、贸易限制等多种手段，加速推动全球关键矿产供应链“去中国化”。如美国联合加拿大、澳大利亚、日本等盟友构建了排他性关键矿产联盟（如MSP），并通过非洲“洛比托走廊”项目，阻碍我国与非洲国家间的矿业合作，以实现其关键矿产供应链“去中国化”目标。欧盟通过立法手段降低对我国的供应依赖（如《关键原材料法案》），并构建了具有明显“去中国化”色彩的原材料联盟（ERMA），目前，该联盟由来自54 个国家（地区）的750 家企业组成，没有一家是中国企业。此外，澳大利亚、加拿大、墨西哥等资源国也通过限制对华出口、收紧外资审查等方式配合美国的“去中国化”战略。如墨西哥2023 年修改《矿业法》，取消了赣锋锂业在该国Sonora 锂矿项目的九个矿产特许权，导致赣锋锂业的直接损失高达数千万美元。

3.2 对中国矿业企业“污名化”

面对中国在全球关键矿产领域的巨大影响力，西方政客和媒体动辄以“环境破坏”“侵犯人权”“资源掠夺”为标签，对中国矿业企业展开“污名化”行动。一是炒作中国在全球关键矿产供应中的主导地位，将中国污名化为全球关键矿产领域的“新殖民主义”和“严重威胁”；二是夸大中国企业海外矿业项目的生态环境影响，引发东道国政府和社区不满；三是极度渲染中国矿业企业人权问题，如根据英国伦敦商业与人权资源中心（Business & Human Rights Resource Centre）统计，2015—2023 年，中国在采矿业领域共涉及94 起人权指控，数量位居同期全球首位。

3.3 新一轮“资源民族主义”加速回潮

“资源民族主义”（Resource Nationalism）是一个模糊的地缘政治术语，涉及主权、国家、领土、公民权利、民族认同、矿产资源价值等方面，通常被认为是指资源国为了本国利益而限制资源产品出口或从资源开发、出口中谋取更多利益的政策和行为。“资源民族主义”多以“热”民族主义形式表现（如资源产业国有化），此外，涂鸦、雕像或民众动员等“平庸”民族主义也不容忽略。

随着关键矿产的重要性与日俱增，资源东道国的利益诉求也随之多元，由单纯的初级矿产品出口向产业发展、环境保护、民生改善、话语权提升等方面拓展。近十年，尤其是新冠疫情后，全球关键矿产供需矛盾愈加突出，多种矿产品价格大幅上涨，引发拉美、非洲等地区的资源民族主义加速回潮。根据全球风险情报公司维里斯克-梅普尔克罗夫特（Verisk Maplecroft）研究，过去五年，全球共有72 个国家的资源民族主义风险显著上升，其中，近半数为南美洲和非洲国家。资源国通过提高特许权使用费和税收、终止或重新谈判现有合同、资源国有化、限制外国投资和矿产品出口等措施，加大对矿产资源的控制力度，追求关键矿产综合利益的最大化。如巴布亚新几内亚2020 年以负面社会、环境和经济效应为由，拒绝了紫金矿业旗下波格拉金矿的采矿权延续申请，2021 年重签合作协议后，紫金矿业对该矿的间接持股比例由47.5%下降至24.5%。

与以往的资源民族主义浪潮相比，当下资源东道国总体是在“法律框架”下加强对于本国资源的管控力度，政策更为温和与理性。短期看，资源国新一轮“资源民族主义”政策虽然有助于推动其国内经济增长，但从长远看，此类政策将会影响全球关键矿产的可持续供应，进一步加剧全球关键矿产供需矛盾。

结论与建议

4.1 结论

本文分析总结了2008 年以来全球新一轮关键矿产竞争热潮的主要驱动因素及表现趋势，探讨了中国关键矿产国际合作面临的主要挑战，得出以下三点结论。

1）战略性新兴产业、能源转型与中美博弈三大因素共同驱动了全球新一轮关键矿产竞争态势的形成。2008 年全球金融危机后，战略性新兴产业快速发展激发世界主要经济体相继开展了新一轮关键矿产研究。全球能源转型加速推进带动清洁能源技术快速发展，导致全球关键矿产供不应求，推动全球关键矿产争夺快速升温。中美博弈使得关键矿产的战略属性不断强化，进一步加剧了全球关键矿产竞争烈度。

2）全球新一轮关键矿产竞争态势呈现“五大”特征。一是竞争产业链化，竞争范围由上游矿产资源向全产业链延伸；二是竞争阵营化，资源国、消费国与加工国加速重组为不同竞争阵营；三是全球矿产勘查投资偏好“低风险化”，矿业企业投资风险偏好愈加保守；四是发达国家矿业投资本土化，美国、加拿大、澳大利亚三国的矿产勘查预算与矿业项目并购规模持续增加；五是资源东道国利益诉求多元化，由单纯的获取矿产品出口收益向产业发展、环境保护、民生改善、国际话语权提升等领域全面拓展。

3）中国关键矿产国际合作主要面临三大挑战，分别是美西方推动全球关键矿产供应链“去中国化”、对中国矿业企业“污名化”和新一轮“资源民族主义”加速回潮。

4.2 建议

面对全球新一轮关键矿产竞争态势，建议我国从以下三方面积极应对。

1）加强同周边国家资源-产业合作，构建更具韧性的关键矿产产业链供应链。周边国家与我国存在较好的资源互补性（如铜、铝、镍、重稀土等），是我国拓展资源供应路径的理想区位选择。我国应充分利用借助“一带一路”倡议、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等已有合作机制，加强同周边国家间矿业技术交流与相关产业合作，形成我国能源资源安全保障与周边国家产业经济协同发展的双赢格局。

2）讲好中国绿色矿业故事，打造新时代中国矿业绿色发展新名片。首先，遴选我国境内外绿色矿业发展方面的典型案例，梳理矿业全产业链先进技术，提出和推广中国绿色矿业发展新模式。其次，加强同国际主流媒体合作，并充分利用国际矿业合作交流平台，积极宣传我国在绿色矿业开发方面的最佳实践与支持政策。最后，在国际上大力推广我国绿色矿业相关技术方法与标准体系，推动中国绿色矿业发展新模式在“一带一路”合作国家落地生根。

3）创新关键矿产国际合作机制，打造互利共赢的国际合作新范式。借助我国主导或参与的国际多边合作组织或平台，充分发挥地质调查工作在服务国家对外合作方面的先行作用，加强同其他国家在地质矿产领域的合作，助其提高地质找矿技术与国内矿业开发水平，为“一带一路”建设提供更高质量的地质矿产信息产品与服务。