新矿法视角下采矿用地策略的深度剖析与展望

矿业作为国民经济的重要基础产业,其稳健发展意义重大。长期以来,采矿用地问题成为制约矿业前行的关键因素。土地管理与矿山管理制度的交织,让矿山企业容易深陷“矿合法,地不合法”的困境。新修订的《矿产资源法》为解决这一难题带来曙光,本文将从新矿法视角,深入剖析采矿用地策略,探寻矿业发展新路径 。


、采矿用地历史困境与现实挑战


在矿业发展的进程中,采矿用地问题始终如同一座难以逾越的大山,严重阻碍着行业的稳健前行。矿山企业在申请采矿权证时,需历经一系列复杂且繁琐的程序。

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首先要开展全面勘查工作,并编制储量报告。基于此,进一步编制《矿山开采利用方案》,该方案涵盖了明确矿山开采方式、规划生产区、生活区及附属设施场地布局等关键内容,对矿山未来的生产运营起着至关重要的指导作用。随后,依据《矿山开采利用方案》,编制《矿山生态修复保护方案》,确保矿山开采活动与生态环境保护能够协调共进。


这些方案的编制工作相互关联、环环相扣,使得矿山企业的办证周期普遍较长。在这个过程中,企业往往缺乏足够的经验和清晰的指引,每一个环节都可能成为阻碍办证进程的绊脚石。更为普遍的情况是多数企业在历经千辛万苦成功取得采矿权证后,才开始着手解决矿山用地问题,有时却发现自己已陷入诸多难题的泥沼之中。


用地制度的不完善加剧了矿山用地问题的复杂性和严重性。由于受到现有采矿用地制度的制约,矿山的《开发方案》和《修复方案》等不得不被动地围绕用地情况进行调整。解决了哪块用地问题,矿山开采活动、矿产品和废弃土石堆放、矿山基建设施都在仅能在该区域。这种被动的局面导致矿山难以完全按照预先制定的《开发利用方案》有序开展生产活动,也无法有效地执行《修复方案》中计划的修复内容。


以湖南某县一个采石场为例,该采石场的矿区周围已被开采殆尽,唯独中间留存着一块高30米、面积约400平方米的“擎天柱”。经了解,当地村民拒绝将这块土地租赁给企业开采,从而形成了这种极为特殊且不合理的开采布局。这种布局不仅严重影响了矿山的整体规划和正常生产,还带来了诸多潜在的安全隐患。



事实上,矿山规划布局杂乱无章、随意堆放搭建、未按方案开采以及违法用地等情况在行业内时有发生,甚至与现有的政策要求严重冲突,例如,根据自然资源部2017年下发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔20174号)文件要求,新建矿山必须全部达到绿色矿山建设标准,生产矿山也需加快改造升级,逐步实现达标。


2022年,湖南某县的一个矿山办理了采矿权延续登记手续,需要限期开展绿色矿山建设,矿山在缺乏用地保障的情况下,占用了林地、耕地进行厂棚搭建和道路硬化等工作。尽管最终该矿山实现了绿色矿山建设达标,但却因违法用地行为被卫片监测发现,进而遭到立案查处。


此类案例在矿业领域并非个例,而是具有一定的普遍性,这充分反映出当前矿山用地制度存在的问题以及矿山企业在用地方面面临的困境。


二、新矿法下采矿用地制度的革新


新修订的《矿产资源法》为矿业用地制度带来了重大变革与突破,为解决长期困扰矿山企业的用地难题带来了新的希望。与以往通过征收集体土地出让这单一的合法途径相比,新矿法使得矿山企业可以采取更加灵活多样、机动高效的采矿用地策略。这一变革不仅有利于矿山企业的长期稳定发展,为企业的持续运营提供了坚实的土地保障,也有助于主管部门更加规范、科学地管理矿山企业,提升整个行业的管理水平和发展质量。


在编制国土空间规划时,必须充分考虑矿产资源勘查、开采用地的实际需求,这一规定从源头上解决了办理采矿用地的前置约束条件。新矿法明确了出让、租赁、作价出资等多种土地使用方式,对于露天开采战略性矿产资源可以依规使用临时使用土地,为矿山企业提供了更多的选择空间。


2019年修正的《土地管理法》,明确了集体建设用地出让的一种创新用地模式,即在不征收集体土地的前提下进行挂牌交易。这种创新模式为矿山企业获取用地提供了新的途径,有助于提高土地利用效率,降低企业用地成本。


总而言之,采矿用地主要包括出让(国有土地、集体土地入市)、租赁、作价出资(入股、联营)、临时用地等四大类用地方式。矿山企业应如何根据自身实际情况选择合适的用地类型,以及这些用地类型能否有效解决矿山用地问题,以下将进行阐述:


1、出让方式:在过去,国有土地出让是解决矿山用地的唯一合法途径。矿山大多地处远离城镇的区域,土地权属多为集体所有。若涉及集体土地需要进行征收,将其转为国有土地,再通过土地出让的方式为矿山企业提供采矿用地,使用年限通常为50年。


近年来,集体经营性建设用地入市作为一种创新的供地模式开始试点推行。这种方式与国有土地同权同价,但减少了征收环节,同时可根据矿山的使用年限来确定弹性用地年限,有效降低了采矿用地的综合单价,缩短了供地手续办理时间,群众获取土地收益,阻力也相对较小。这种出让方式能够为矿山企业提供长期稳定的土地使用权,土地权属清晰,有利于企业进行长期规划和发展。随着集体土地入市出让方式从试点逐步走向全面推广,越来越多的矿山企业开始采用这种方式获取用地,有效降低了企业在用地方面的成本。推荐阅读:集体经营性建设用地入市相关政策规定)


目前,湖南省郴州市苏仙区作为全国集体经营性建设用地入市试点区,已通过集体土地入市方式成功解决了矿山企业部分的用地问题。


矿山企业投产阶段,需要一次性支付高额的土地出让金,这无疑给企业带来了巨大的资金压力。该类用地类型投资较大,更适合服务年限长、规模大的矿山企业。而对于采矿权服务年限较短的中小型露天矿山企业而言,核算后的土地成本单价过高,往往难以承受。


以湖南郴州建筑用灰岩矿山为例,该矿山累计采矿权限20年(包含延期、停产),开采高差100米,密度2.5/立方,按郴州苏仙区集体土地入市交易价约为550/平方计算,使用期限为50年,核算采矿用地成本约为0.9/吨,同时矿山用地还包含工业广场等不在矿区范围的土地,按11计算,采矿用地成本约1.8/吨,而采矿权价款为3.7/吨,单单用地及价款成本就高达5.5/吨,这对于中小型露天矿山企业而言,无疑是难以承受的成本负担。


2、租赁方式:矿山企业通过租赁集体或国有土地用于矿业开采活动,这种方式初期投资成本较低,租金相对较少,用地灵活性高,企业可以根据实际需求调整租赁面积或期限。


2019年修正的《土地管理法》明确了租赁这一用地方式,但设定了严格的前置条件,即用地必须符合土地利用总体规划和城乡规划,且为确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地。


矿山用地在编制国土空间规划时可纳入规划范围,对于未及时纳入或者需要调整的部分,可以以独立单元后期进行范围调整。然而,需要注意的是,通过租赁林地、耕地等农用地未依法办理农用地转用手续或者未经依法登记的集体经营性建设用地是不符合政策要求的。但矿山企业作为非集体经济组织,往往难以在矿山用地范围内单独办理相关手续,且矿山企业用地本身是否具备办理条件,也需依法依规进行判断。


我国对土地利用情况实行国土调查,每10年左右开展一次全国国土调查工作,同时每年对土地利用情况进行年度变更调查,通过国土调查确认土地地类属性,但不进行违法用地的判定,因此,现状是采矿用地未必都是合法的。


笔者认为,采矿用地的合法性主要有两个途径:一是以往通过合法程序对集体土地进行征收、出让后取得的合法用地;二是在我国土地管理用途管制制度建立及逐步健全过程中产生的历史遗留的、无主的采矿用地,以及原有开采数十年的矿山企业采矿用地,这类采矿用地合法性具体是追溯1998年修订的《土地管理法》开始实行土地利用用途管制时,还是追溯国土调查二调(2009年)时,这是省、部级自然资源部门予以明确的,据了解湖南省是追溯到2005年国土年度变更调查。所以,尽管租赁方式价格低且使用灵活,但使用范围受到严格限制,尤其是对于新建矿山企业来说,通过租赁方式获取符合条件的采矿用地可能比较困难。



3、作价出资(入股、联营):作价出资是指村集体经济组织以集体土地使用权进行作价,通过入股矿山企业的方式占有一定比例的股份,或者村集体经济组织与矿山企业采取联合运营的模式。(推荐阅读:集体建设用地联营(入股)相关政策规定)


对于矿山企业而言,这种方式减少了用地初始资本投入,村集体经济组织作为股东或联营单位,会积极参与矿山用地手续的办理,从而节省了用地手续办理时间。同时,后期协调矿山企业与当地群众的关系也大有裨益。这种方式比较适合投资规模小、周期短的中小型矿山企业。


然而,矿山企业通常以资金投入为主,资金投入量大,股份占比高,因此希望拥有独立的经营权,以确保企业的高效运营。但在目前集体经济组织还不够健全完善的情况下,由于涉及复杂的股权结构设计和利润分配等问题,矿山企业往往担心日后的经营活动会受到不必要的影响。而对于集体经济组织来说,其成员众多,文化层次和利益诉求各不相同,可能更多地关注如何获得稳定的收益和分红。


那么,若是企业以固定金额支付给村集体经济组织是否可行呢?实际上,以这种方式违背了《公司法》中“共担风险,共享利益”的原则,不受法律保护。


笔者认为,需要积极研究和探索联营机制,以满足双方的共同利益,以确保矿山企业独立自主经营,又能满足集体经济组织获取稳定收益的需求。采用入股、联营方式保障采用用地方式虽具优势,存在较高法律风险。为确保联营双方利益,使合作合法合规,建议相关合同、协议由专业法律事务机构审慎斟酌考量。


4、临时用地:新矿法明确规定,露天开采战略性矿产资源占用土地,经科学论证,具备边开采、边复垦条件的,报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后,可以临时使用土地。(推荐阅读;露天开采的建筑用砂石,有望使用临时用地)


临时用地的使用不改变土地的所有权性质,土地仍然归国家或农村集体所有,这也是上述采矿用地方式中仅有的不改变地类属性的方式,即不需要办理农用地转用手续,办理耗时较短。在费用支出上,主要包括村集体土地租金以及临时用地复垦费用,费用相对较低。然而,临时用地也存在诸多限制条件,其主要适用于露天开采战略性矿产资源,如煤、铁等矿产资源。同时,要求该项目具备边开采边复垦的条件。


具体来说,企业需要组织专业的技术力量或委托有资质的机构,对边开采边复垦的可行性进行全面、深入的科学论证。在临时用地使用周期内,要确保对该区域资源全部开采,以保障矿山的回采率,避免了因用地限制及用地成本导致矿产资源无法开采而造成的浪费。


笔者认为,临时用地方式保障矿山用地仅适用于资源枯竭、矿山规模小、发证周期短的矿山企业。对于矿山规模大、发证周期长的矿山企业,也可以利用政策上的红利,对局部矿段枯竭区域,能在短期内开采的区段进行充分论证,以适用临时用地模式。同时,主管部门需要制定严格的使用规则,确保临时用地依法依规使用,杜绝借临时用地之名,行非法用地之实。(推荐阅读:最新临时用地政策详解)



三、采矿用地指标的难题与政策


矿山企业在选择用地方式时,需综合考虑开采矿种、开采方式、规模大小、经营周期、企业经营状况等多方面因素,选择符合自身发展的用地类型。然而,仅仅选择了用地类型,并不意味着能够顺利办理采矿用地手续。


我国实行土地用途管制制度,由于矿业项目众多,矿业用地需求大,而建设用地指标有限,难以满足广泛的矿业用地需求。因此,在原有的单一采矿用地模式下,矿山采矿用地因建设用地指标问题也难以得到有效保障。


为解决采矿用地指标问题,2022年自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》(自然资发〔2022202号),明确规定矿山办理建设用地审批手续时,可使用以存量土地处置规模为基础核算的计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标。采矿项目新增用地依法依规办理农用地转用审批手续,采矿企业可对本企业在本地区依法取得的采矿用地进行复垦修复并使用腾退指标,也可对本地区历史遗留废弃采矿用地进行复垦修复并使用腾退指标。此外,地方政府和采矿企业还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩,解决计划指标和耕地占补平衡问题。


然而,目前上述政策在地方的执行情况并不理想。笔者认为,主要原因有两点:一是新矿法于202411月颁发,20257月开始执行,原有用地方式单一,政策使用受限,相关配套措施和实施细则尚未完全完善,导致地方在执行过程中存在诸多困难,鲜有地方执行;二是自然资源部于2021年年底开展历史遗留矿山核查工作,2022年以来全国均开展历史遗留矿山生态修复项目,该类指标同增减挂钩以项目制进行核算。目前,大部分项目未进行审计结算,未形成腾退指标,使得政策在实际落地过程中缺乏有效的指标支撑。


四、前景展望


随着新矿法的深入实施和各项配套措施的不断完善,采矿用地问题有望得到切实有效的解决。矿业发展将迎来更加规范、有序、可持续的崭新局面。采矿行业也将在新矿法的引领下,实现经济效益与生态效益的有机统一和双赢发展,为国家的经济建设和生态文明建设贡献更大的力量。在这一过程中,政府部门、矿山企业以及社会各界应共同努力,加强沟通与协作,积极探索创新,确保新矿法的各项规定能够得到有效落实,推动采矿用地制度不断优化升级,为矿业的高质量发展奠定坚实的基础。


(作者单位:湖南汝城县自然资源局 )

来源:自然微论坛

发布于 2025-05-01 07:07:26
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