国有自然资源资产专项报告制度完善建议

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导读

通过分析国有自然资源资产报告制度实践发现，当前国有自然资源资产报告存在报告范围界定不清、重实物量轻价值量、重静态报告轻动态分析、管理评价制度尚未建立、信息平台建设滞后等有待完善之处。新发展趋势下，国有自然资源资产报告应由静态报告转向动态分析，由实物量报告为主转向实物量、价值量并重，由有形报告转向有效监督，由现状评价转向决策支撑。针对现状问题，提出相关建议：①出台报告编制标准，规范报告口径；②衔接各类调查数据，摸清资产家底；③研究价值核算标准，拓展报告内容；④构建管理评价体系，建立反馈机制；⑤推进信息平台建设，提升管理水平。

本文引用信息

敖宁谦,谢志林.国有自然资源资产专项报告制度完善建议[J].中国国土资源经济,2025,38(2):41-47.

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章节目录

CONTENTS

0 引言

1 国家顶层设计及相关研究进展

2 国有自然资源资产专项报告编制存在的问题

3 国有自然资源资产报告发展新趋势

4 国有自然资源资产报告制度完善建议

5 结语

引言

2017年《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）首次提出建立国有资产报告制度，其中国有自然资源资产专项报告是国有资产报告制度构建的重要构成内容之一。为全面落实《意见》要求，稳步推进国有资产管理情况报告和审议监督工作，2019年《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018—2022）》（本文称作“第一个五年规划”）正式出台，对国有资产报告形式、报告内容、报告范围等做出相关规定，但由于国有资产涉及内容广泛，而自然资源资产具有一定特殊性，在规划中未能对国有自然资源资产专项报告的具体内容和范式等做出进一步明确，各地在编制报告时基本参照国家报告格式，结合掌握数据和对报告的理解等进行编制。目前，“第一个五年规划”圆满收官，《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023—2027）》（本文称作“第二个五年规划”）正式出台，该规划指出要规范报告口径，更好落实全口径、全覆盖要求，到2027年实现各类国有资产的报告口径、分类标准更加科学规范和健全。通过过去几年探索，国有自然资源资产报告工作初步形成了编制思路、内容体系等，但仍存在一些不足，在“第二个五年规划”实施过程中，对国有自然资源资产专项报告制度实践现状进行回顾和评价，针对现状问题，提出完善建议，有利于更好地推动自然资源资产节约集约利用，加强国有自然资源资产管理。

国家顶层设计及相关研究进展

1.1 国家顶层设计

在国家层面，仅《意见》及两个“五年规划”对自然资源资产报告相关内容做出明确。在《意见》中明确了报告方式及报告重点，并指出应重点汇报自然资源总量、生态环境质量改善、生态文明建设、自然资源保护与开发利用等情况。“第一个五年规划”中提出，专项报告应反映国有资产的总量规模、结构、空间分布、资产配置和收益等情况，说明制度建设、投向布局、改革进展等国有资产管理情况，查找国有资产管理中存在的突出问题，分析原因并提出可行建议，这为报告编制提供了基本遵循。2020年12月26日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》指出，专项报告要根据各类国有资产性质和管理目标，结合全国人大常委会审议重点内容突出报告重点，反映各类国有资产管理情况、存在问题和改进工作安排，加强国有资产管理，防止国有资产流失。在“第二个五年规划”中进一步提出要不断完善国有自然资源资产管理情况报告工作，有效提高报告质量，并从规范报告口径、完善报告报表、健全评价指标、夯实基础工作等方面提出目标要求，但对专项报告编制未作细化和明确。

1.2 相关研究进展

国有自然资源资产报告制度目前处在初步探索阶段，学术界相关研究较少。文宗瑜从总体国有资产报告制度的角度提出完善建议，认为应从关注国有资产家底转向侧重国有资产价值，从而提高国有资产价值效率；石吉金等认为，国有自然资源报告编制存在缺乏顶层设计和资产核算方法，以及无法确定报告内容等问题，提出应从研究制定编制办法、确定报告内容、建立健全多方协作的工作机制等方面完善国有自然资源资产报告制度；汪建航等基于青海实践，提出当前报告制度存在的问题，从强化数据要素保障、建立考核评价制度、健全管理监督机制等方面提出完善建议；杨戈等则认为应当通过建立国有自然资源报告决策、运行管理、评价考核、监督保障四大制度来完善报告；侯淑涛等从加强自然资源调查评价、统一调查规范、规范报告编制方法等角度，提出优化报告编制的建议。此外，罗世兴等还提出国有自然资源资产报告工作应着重处理好自然资源与自然资源资产、国家所有与集体所有、中央与地方、部门与部门之间、报告工作环节与内容、目标要求与稳步推进、信息公开与保密七大方面的关系。

总体而言，既有国有自然资源资产专项报告制度研究主要集中在探索完善现有制度存在的不足，或从制度完善角度提出优化建议，或从资源调查、规范报告编制的角度提出完善措施，但关于报告框架体系、内容构成、相关工作支撑等研究有待加强，相关研究缺乏整体性和系统性，且随着报告制度实践的不断深入，新的问题也逐渐显现。本文根据各地实践，在总结现状问题的基础上，从继续完善国有自然资源资产专项报告的角度，结合“第二个五年规划”最新要求，对国有自然资源资产报告发展新趋势进行研判，系统提出制度完善建议，以期为报告编制工作提供理论参考。

国有自然资源资产专项报告编制存在的问题

2.1 报告范围无清晰界定

2.1.1范围及内涵界定不清

目前关于自然资源资产的范围、分类，以及自然资源与自然资源资产之间的关系等无清晰界定。根据《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》中的定义，自然资源资产是具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源。而国有自然资源资产通常是指依法属于国家所有的自然资源资产。在自然资源资产范围方面，根据自然资源部职能配置和委托代理试点方案，自然资源资产主要包括土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园；《国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告》（本文称作“国家报告”）中，着重对建设用地、耕地、园地、森林、草原、湿地、矿产、水、海洋、自然保护地、野生动植物资源情况进行报告；《关于落实全国人大常委会对2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告审议意见的报告》（本文称作“审议意见”）中，也明确提出要进一步明晰自然资源和自然资源资产的内涵和范围，研究将水能、风能、太阳能等纳入专项报告的可行性；根据“第二个五年规划”，需逐步将无线电频谱资源纳入国有自然资源资产报告范围，同时也指出要推动文物、自然资源资产由实物量报告为主向实物量价值量共同报告转变。可以看到，目前尚无清晰的国有自然资源资产范围的界定，且随着对各类自然资源资产认识的加深，其内涵也会不断扩充，为规范报告口径，国有自然资源资产范围亟待明确。

在自然资源分类上，通常按自然资源形态的转化方式划分为可再生资源和不可再生资源，或按照资源要素存在方式及政府管理职能划分为水资源、矿产资源、林木资源等。但对于国有自然资源资产分类暂无官方界定。有学者从空间属性及物质属性的角度将自然资源划分为空间资源（如建设用地、耕地、园地等）、物质资源（如矿产资源、野生动植物等）和空间物质属性兼具的资源（如森林、湿地、自然保护地、水等），但对于储备土地类别归属问题仍有待明确。而分类的不同也将影响报告内容构成，如就水资源看，国有水域面积及水资源量则分别从空间维度和物质维度反映国有自然资源资产情况。

2.1.2 报告内容体系构成不一

在国家相关文件中对自然资源资产报告的重点进行了说明，要求反映各类自然资源的总量、结构、空间分布等情况，但在报告具体内容体系上无明确要求，从现有实践情况看，各地报告内容及侧重点也各不相同。

在报告框架体系上，“国家报告”中主要对国有自然资源资产总量、配置、管理情况及下一步工作计划进行报告；广西壮族自治区则明确报告内容应包括国有自然资源资产基本情况，国有自然资源资产管理工作与成效、存在的问题，人大常委会审议意见、审计查出问题整改落实及问责情况、措施和建议，其他需要说明的情况等；天津市分别对自然资源总量和国有自然资源总量、资产配置和收益情况进行报告，此外，对资源管理工作的进展和成效、存在的问题、下一步工作计划也分别进行说明，并在报告最后附上报表；广州市国有自然资源资产专项报告框架与广西壮族自治区基本一致，要求对各资源质量和空间分布情况进行说明，但在报告土地资源时仅说明高标准农田建设及耕地质量情况。

在国有自然资源资产配置和收益方面，国家、省、市、区县报告中基本对国有建设用地出让金、矿业权出让金、海域使用金、无居民海岛使用金进行报告，但由于对国有自然资源配置和收益内涵的理解不同，报告内容也会有所差异，除上述内容外，“国家报告”中对年平均总用水量及用水结构进行说明；天津市将储备土地总量、确权登记情况及自然资源核算情况放在国有自然资源资产配置和收益章节进行报告；广西壮族自治区增加水资源费及森林植被恢复费征收情况内容；广州市报告中关于国有自然资源资产配置和收益情况的汇报更加细化、全面，汇报含国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、国有土地使用权出让收入在内的土地出让金和土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税，以及采矿权占用费和矿业权出让收益、生态公益林补偿资金、水资源费、海域使用金等。

报告成果体系方面，除个别省份外，基本形成了“1（专项报告）+1（报表）”的成果体系，青海省建立了“1（国有自然资源资产管理情况专项报告）+2（林业和草原部门、水利部门子报告）”的报告体系和“1（国有自然资源资产情况表）+1（国有自然资源资产配置收入表）”报表体系。在报表体系上，各地报表内容、报表样式等均不一致，国家层面也未对上报报表做出明确要求。

2.2 国有自然资源资产实物量统计标准不一

在报告编制过程中，多以部门调查统计数据为数据来源，但由于部门之间分类标准不一、统计口径不一等问题，尚未实现基础调查数据的融合和衔接，如林地资源，土地变更调查所得数据与林地一张图数据相差较大，在实际报告中，有的使用土地变更调查数据，有的则以林业调查数据为准，导致难以实现报告“全口径、全覆盖”目标。在数据更新方面，由于各类国有自然资源资产总量、结构、分布数据主要来源于基础调查数据，但不同类型资源调查周期不同，土地资源数据主要来源于年度土地变更调查，基本可实现年度更新，但森林、野生动植物、矿产资源等调查周期则不定，受限于人力、物力等条件，难以实现年度更新，从而导致报告数据时间节点不一致，部分数据老旧的情况。国有自然资源资产实物量仍有待进一步摸清。

2.3 自然资源资产价值量尚待探索

由于国有自然资源涉及类型多、差异大，加上国有自然资源资产价值核算仍处在试点探索阶段，部分资源价值内涵界定不清，缺乏公认的价值核算方法，导致各地现有报告中除传统土地出让金、水资源费、海域使用金的征收方面外，未体现其他国有自然资源资产配置和收益情况。此外，由于自然资源资产价值核算需要以质量为依据，但目前除对耕地及水资源质量的评定较为成熟外，其他资源资产质量评定仍有待优化完善，难以形成公认标准推广使用。同时，全民所有自然资源资产清查仍在前期工作部署阶段，清查结果如何结合国有自然资源资产管理从“资源”转向“资源、资产”并重的管理通道尚未打通，从而导致既有报告多呈现重实物量、轻价值量的特点。此外，对于报告国有自然资源资产的理论经济价值、生态价值或是报告资产价值显化的资源配置收益方面的内容，也暂未明确。

2.4 国有自然资源资产管理人大监督评价制度建立滞后

“第一个五年规划”明确指出，根据不同国有资产特征及人大监督的特点研究建立人大国有资产监督评价指标体系。“第二个五年规划”提出，持续健全差异化管理评价指标体系，其中国有自然资源资产管理评价指标研究应增加反映国土空间安全、能源资源安全、资源集约利用、收益分配等的指标。然而，经过过去五年的实践，仅有少数地区探索了国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系的构建。目前，山东省、河南省、浙江省湖州市建立了国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系。河南省对郑州市、焦作市、信阳市进行试评价，并逐步完善了指标体系。东营市作为山东省人大选定的国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系试点市，在山东省设立的国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系基础上结合地方发展特征，探索建立了《东营市国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系》。浙江省湖州市围绕土地、水、湿地、森林、矿产、海洋六类资源，以资产安全、资产绩效、资产管理三个维度为基础构建指标体系。而其他地区基本处于国有自然资源资产专项报告制度建立初期，国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系研究及相关制度建设也相对滞后。

此外，就报告内容而言，国有自然资源资产专项报告虽会提交同级人大常委会审议，但对于管理中存在的问题、下一步工作计划，以及落实人大对国有自然资源资产的相关决定决议、议案、建议、审议意见情况和审计查出问题整改情况等评价缺失，相关整改措施实施成效等也缺乏考核评价。

2.5 国有自然资源资产信息平台建设滞后

信息化建设方面，“第二个五年规划”要求加快推动各类国有资产信息系统建设，完善全口径国有资产数据库和信息共享平台，推进部门横向间互联互通、央地纵向间共享共用。然而，目前大部分地区由于缺少经费、无明确信息平台建设需求及目标等未建设专门的管理平台。由于部门间条块分割，而国有自然资源资产报告内容涉及部门较多，部门间联网互通实现难度较大。在纵向层面，由于报告采用的数据标准不一致、数据共享共用机制缺乏，导致实际操作中存在区县数据加和不等于市级数据等情况。

国有自然资源资产报告发展新趋势

3.1 由静态报告转向动态分析

大部分地区的国有自然资源资产情况报告仅汇报年度数据情况，未对数据动态变化及变动原因等进一步分析说明，呈现重静态报告、轻动态分析的特征。此外，由于大部分地区仅报告国有自然资源资产情况，但受自然资源系统性、整体性影响，自然资源资产总体情况的缺失使报告无法全面反映自然资源保护与利用情况。随着报告制度逐步完善，为全面掌握国有自然资源资产总体情况，除报告年度数据更新情况外，应增加与历年数据对比分析，并说明引起变动的主要原因。“审议意见”中也提出下一步将优化专项报告体例，完善专项报告内容，结合国土变更调查等成果开展资产变动分析，用动态数据反映国有自然资源资产变化情况，提升数据的可比性、连续性。另外，可在简要报告自然资源资产总体情况的基础上，说明国有自然资源资产情况，以更加全面地反映国有资产占比情况。

3.2 由实物量为主转向实物量和价值量并重

目前，绝大部分地区报告中多体现自然资源资产实物量，反映国有资产物质家底，在价值量方面受限于技术方法、核算标准等，难以准确核算自然资源资产价值量。然而，要提高专项报告编制质量和水平，必须实现从关注资产家底向关注资本价值的转变。有学者指出，提高资产使用效率就必须不断提高国有资产资本化率，而资源价值量的核算是提高国有自然资源资产资本化水平的重要内容。“第二个五年规划”也同样强调要规范核算口径和标准，推进落实无形资产、公共基础设施等入账核算，推动文物、自然资源资产等由实物量报告为主向变动部分实物量和价值量共同报告有序规范拓展。

3.3 由有形报告转向有效监督

编制报告是接受人大监督的最基础方式，根本目的是如实、全面地反映管理情况，及时发现问题、总结经验、提出整改意见、督促整改、逐步完善体制机制等，实现对国有自然资源资产管理的有效监督。国家自然资源产权制度改革、自然资源统一确权登记、国有自然资源资产清查试点等工作持续推进，将有助于落实全民所有自然资源资产有偿使用制度，从而为更好实现人大的监督职能提供基础支撑，逐步实现由报告编制向监督管理的转变。此外，各级人大应在履行国有资产监督职能的同时，不断促进政府提升国有资产管理水平。

3.4 由现状评价转向决策支撑

目前，国有自然资源资产报告主要反映资源的总体情况、资源管理及利用情况。作为国有资产报告的组成内容，国有自然资源资产报告应发挥其辅助各级政府财政收支相关决策的作用。如通过对闲置土地、批而未供土地的全面摸排，充分掌握使用情况，从而为下一步存量资产的盘活、价值提升、新增资产配置等发挥辅助决策作用；探索将各项资源保护、修复成本与产出纳入报告，通过对历年数据分析，为后续财政资金合理投放提供有力支撑，确保国有自然资源资产保值升值；通过对国有自然资源资产管理存在问题的剖析，为下一年度工作计划、改进措施等提供指引。

国有自然资源资产报告制度完善建议

4.1 制定报告编制标准，规范报告口径

做好顶层设计，制定国有自然资源资产报告编制标准。在标准中，首先应对自然资源和自然资源资产的内涵、范围边界予以界定，并根据自然资源的特征科学划分国有自然资源资产的类别，对于无线电频谱、水能、风能、气候等资源资产可结合地区基础条件探索纳入报告。其次，对专项报告的编报内容进行细化和规范，明确国有自然资源报告的目的、范围、内容体系、报告框架等，提高专项报告内容的准确性、全面性，确保报告编制有章可循、有据可依，避免不同地区编制的报告内容五花八门、质量参差不齐的情况。另外，应增加对资产变动分析的内容，通过对历年数据的对比分析全面反映资产变动情况，并对资产变动情况的主要原因做说明，如在耕地变化方面，为落实国家切实保护耕地的要求，应对耕地流出、新增耕地等变化情况做详细分析。数据来源方面，应对各报告内容所采用的数据进行明确，同时明确不同层级、不同部门间数据冲突时的处理规则，确保报告内容在横向上的可对比性和纵向上的一致性；在国有自然资源资产配置和收益情况方面，应明确并细化报告内容，建议可参照广州模式，将各类资源使用金、税费征收等情况纳入报告，以全面反映国有自然资源资产的配置效率；在成果体系方面，可沿用“1（专项报告）+1（报表）”体系，各地可结合实际内容进行补充说明。此外，在国有自然资源资产报表方面，应结合报告编制内容，对需填报报表、表格体例等做出规定。

4.2 衔接各类调查数据，摸清资产家底

摸清各类自然资源资产家底，是促进专项报告由重实物量向实物量、价值量并重转变的重要基础。针对当前实物量不清的问题，应按照国家统一部署，有序、规范地推进自然资源资产统一确权登记、国土变更调查、森林资源调查、矿产资源国情调查、全民所有自然资源资产清查核算等基础调查工作。同时，应加强各专项调查数据与国土变更调查数据的衔接。目前，针对较为突出的林业专项调查数据与国土变更调查数据存在差异的问题，国家层面已经出台相关工作方案和技术指南，开展林草湿数据与“三调”数据对接融合工作，有望在2024年实现两数据统一。在权属方面，自然资源资产统一确权登记工作目前正在逐步开展完善中，工作重点在于查清自然资源资产权属边界；“三调”工作重点在于调查各地类空间变更情况，但调查中也含有权属信息，在实际中也仍然存在自然资源资产的所有权权属边界与“三调”成果不一致的情况。建议在下一步工作中加强确权登记成果与国土变更调查成果的融合衔接，确保形成清晰明确的资产边界，为相关管理工作奠定基础。

4.3 研究价值核算标准，拓展报告内容

国有自然资源资产价值核算是基于权益部门“资产管理”的需要，通过价值量核算资产“值多少”，通过实物量调查和价值量核算全面反映资产家底情况，为“落实所有者职责，保障所有者权益”提供基本信息支撑。在资产核算方面，应根据核算目的，出台核算标准或技术指南，规范核算内涵、核算内容、核算方法等。在价值核算内涵方面，国有自然资源资产价值主要包含经济价值、生态价值、社会价值，由于社会价值范畴广泛且难以量化，因此，建议在价值核算方面主要考虑经济价值和生态价值。在核算内容上，考虑到国有自然资源资产类型较多，属性各不相同，对经济属性强、价格体系相对完整的土地资源、矿产资源、水资源、海域海岛等的核算应侧重经济价值；对开发程度低或未开发、生态属性较强的自然保护地、湿地等资源应以生态价值核算为主；对于森林资源则应兼顾经济价值和生态价值。在核算方法方面，目前国家层面已经开展全民所有自然资源资产清查试点，基本建立内涵统一且横向可比的省级以上资产清查价格体系，通过与实物量相乘可得到经济价值，但对于生态价值的核算未做出更多探索。建议结合试点经验，探索制定适合本地区的生态价值核算标准，结合地方基础，逐步有序拓展国有自然资源资产价值核算范围。如广东省探索建立了生态产品价值核算统计报表制度，并将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系；江西省出台《江西省生态资产价值评估技术指南》，主要采用市场法分别对各类生态资产的存量价值及功能价值进行核算。

4.4 构建管理评价体系，建立反馈机制

根据国家相关要求，在省、市层面应结合各级政府部门主要职责及地方特色，重点围绕国有自然资源资产底数、变动情况、配置情况、管理效能、所有者职责履行情况、改革进展情况等方面，加快构建国有自然资源资产人大监督管理评价指标体系。评价指标选取应注重自然资源管理的整体性和系统性，与国有自然资源资产专项报告衔接，将国有自然资源资产报告制度体系建设、实施、完善情况等纳入评价体系。同时，应明确人大监督管理评价的目的、评价主体、评价对象、评价周期、评价方式、评价流程、评价结果运用、评价数据来源等，进一步提升评价工作的可操作性。逐步建立国有自然资源资产管理人大监督评价机制，为增强人大对国有自然资源资产管理监督职能，提高监督工作科学化、精准化水平，充分考核地方政府国有自然资源资产管理情况提供重要支撑。

4.5 推进信息平台建设，提升管理水平

依托国土空间规划基础信息平台，按照报告编制层级，探索建立省-市（州）-县（区）国有自然资源资产管理信息平台。将各类可空间化的国有自然资源资产的数量、质量、结构、收益、价值量、权属情况等形成图数一致、上下衔接的可视化的国有自然资源资产“一张图”。与国土空间规划划定“三区三线”、卫片执法等工作相衔接，在底线管控的基础上，按照科学、合理、高效的要求管理国有自然资源资产，形成多级联动、业务协同的国有自然资源资产管理模式，促进国有自然资源资产管理与监督工作的信息化、科学化、精细化，切实提升国有自然资源资产管理水平。

结语

建立国有自然资源资产专项报告制度是加强国有自然资源资产管理、维护国家所有者权益、切实提升国有自然资源资产管理水平的现实需要。由于各地基本处于制度探索建立初期，且在国家层面缺乏统一明确的标准指导报告编制，文章结合实践工作中发现的突出问题，对国有自然资源资产专项报告制度实施现状进行分析梳理，并针对现状问题提出建议，以期为完善国有自然资源资产专项报告制度提供理论参考。然而，由于国有自然资源资产报告制度尚处在试点探索阶段，本文提出的部分建议，如加强自然资源确权登记成果与“三调”数据衔接、健全完善自然资源价值核算方法等相关问题，后续还需根据相关工作的推进加强和深化研究。

作者信息

作者简介：敖宁谦(1992—)，女，贵州省盘州市人，贵阳市城乡规划设计研究院中级工程师、注册城乡规划师，城市规划专业硕士，研究方向主要为国土空间规划、自然资源管理。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

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发布于 2025-03-18 15:01:18

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