王远晟 等 | 杭州市低效用地再开发的模式、困境与应对

当前我国已进入存量时代,城市发展方式正由外延扩张方式向内涵提升方式转变,以存量资源推进城市更新已成为新时代城市空间治理的重点。为全面贯彻落实党的二十届三中全会精神,进一步推动自然资源管理创新、服务高质量发展,近期编辑部开展了“城市更新与土地政策创新”专题征稿工作,收到一系列有价值的观点文章,现通过本微信公众号陆续推出,敬请关注。

杭州低效用地再开发模式困境与应对

浙江工商大学公共管理学院 王远晟 徐建春 周德



盘活低效用地是城市土地更新的重要内容,对优化国土空间布局、推动土地资源集约利用、促进高质量发展意义重大。2024年7月,《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出:“优化城市工商业土地利用,发展建设用地二级市场,推动土地混合开发、用途转换,盘活存量与低效用地。”低效用地再开发涉及政策、资源、经济、社会和生态等多方面问题。

2023年9月,杭州成为全国43个开展低效用地再开发试点城市之一。早在2014年,杭州就建立低效用地数据库,开展批而未供、供而未用、低效用地专项治理行动,并与“三改一拆”“零增地技改”“未来社区建设”“腾笼换鸟”“金角银边”等工作协同推进,让闲置低效用地焕发生机,显著提升了节约集约用地水平。




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一、杭州市低效用地再开发取得多方面成就

1.政策创新与实施

杭州出台《关于强化用地保障助推制造业高质量发展的实施意见》等多项政策,提高土地开发强度,优化制造业用地保障。同时,发布《杭州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》,明确24项试点任务,以成片开发为导向、工业用地为重点,打造标杆项目和示范片区。

2.资源配置得到优化

一是用地结构得到优化。2022年,杭州完成1379宗地块再开发,总面积达2407公顷,位居全省第一。

二是空间配置效率提升。通过实施容积率“宜高则高”等措施,推进115个工业项目再开发,增加335公顷工业建筑面积,相当于拓展126公顷工业用地空间,平均容积率提升至2.65,土地利用效率显著提高。

3.经济效益显著提升

一是市场活力激发。低效用地再开发吸引了大量投资,促进了产业发展和消费市场繁荣。例如,钱塘区XBP金晶数字医疗谷项目落地,带动了生命健康产业投资与消费,同时为当地创造大量就业机会。

二是亩均税收得到提升。如杭州境仓电子有限公司改扩建后,建筑面积提升至12.9万平方米,容积率提升至2.50,亩均税收从0.5万元/亩增长至45万元/亩,亩均产值从3.27万元/亩增长至400万元/亩。

4.社会效益提升

一是城乡面貌焕然一新。全域低效用地再开发改善了镇村面貌,环境卫生显著提升,公共服务设施进一步完善。

二是城市宜居品质得到提升。通过产城更新行动和政策叠加,杭州完善了城市综合交通尤其是慢行系统,美化了公共空间,提升了城市景观,延续了城市历史文化脉络,留住了市井乡愁。

5.生态修复与城市更新

杭州大力推动低效用地再开发,引导各区采取有效措施开展生态修复和城市更新。例如,西湖区对关停的双流水泥厂和石龙山矿区实施生态修复和资源再利用,将工业废墟转变为文创热土,实现了从高污染、低效能经济向绿色低碳、高附加值经济的转型。



二、杭州市低效用地再开发的典型模式

1.上城区:空间效能升级——从“闲置”到“活力”的变革

浙江丁桥卸油站自建立至今已有37年的历程,曾肩负为杭州笕桥机场民航飞机供油的重要使命,也承担了中国航油集团浙江石油有限公司在汽柴油等民生能源供应保障方面的任务。然而,随着城市化进程推进和民用机场搬迁,该地块功能转移,已闲置12年。周边区域人流密集,停车需求迫切,但受道路条件限制,难以扩展停车位。

为解决这一问题,杭州市建委联合相关部门将该地块转型为临时公共停车场,设置148个充电车位,满足停车及新能源汽车充电需求。项目于2023年11月启动,6个月后正式运营,有效缓解了停车压力,改善了交通状况。此举措不仅激活了城市闲置和低效用地,促进了基础设施建设,还激发了建设单位的积极性,保障了其合理投资回报。同时,杭州市持续探索在有限城市建设用地上实施复合开发,通过高效建设技术提升土地利用效率,确保“金角银边”区域为高质量发展提供有力空间支撑。

2.西湖区:生态修复与文创融合——从“工业遗址”到“文创高地”的转型

艺创小镇的核心区凤凰·创意国际,前身为1958年建立的双流水泥厂,曾是转塘街道的经济支柱,年产水泥25万吨,产值达6000万元。然而,水泥生产带来的环境污染、生态破坏、地质灾害和土地闲置,严重制约了小镇的可持续发展。

面对严峻的环境挑战,杭州市西湖区果断推动产业转型。自2007年起,西湖区对双流水泥厂和石龙山矿区实施全面生态修复与资源再利用。双流水泥厂成功转型为凤凰·创意国际,成为杭州市首批文创园区,实现了经济绿色低碳转型。

2014年,浙江启动城镇低效用地再开发试点,西湖区对石龙山矿区进行保护性规划。2021年,借助杭州“迎亚运”山体生态修复契机,矿区治理稳步推进。西湖区制定了《龙山石壁风貌保护及土地整治概念规划设计》,采用先进工艺与智能监测系统,最大限度减少对环境的影响。

经过整治,石龙山矿区成为艺创小镇的亮点,为未来发展释放了空间。小镇凭借创新活力和优美环境,吸引了大量文创人才和企业,建立了政产学研一体化服务平台,打造“15分钟人才服务圈”。2023年,小镇固定资产投资达9.19亿元,企业总营收超100亿元,税收贡献9.23亿元,获省级特色小镇年度评价优秀等级。

未来,艺创小镇计划建设36亩文创产业总部基地,吸引影视、动漫、游戏等创意企业,构建全产业链视听产业集群。小镇坚持倡导绿色生产和消费模式,致力于打造宜居宜业的典范。

3.萧山区:产业空间蜕变——从“老旧厂房”到“创新园区”的飞越

衙前镇被誉为“中国化纤名镇”,在20世纪80年代因化纤产业崛起。但随着经济转型,低效用地和老化厂房成为发展瓶颈。该镇项漾村拆除老厂房旧设施,在原址新建小微企业园区,容积率从0.8提升至2.5,建筑面积增至7万平方米。改造后,村集体年租金收入从200万元增至1000万元,亩均税收达25万元。

通过旧工业区改造,园区已吸引13家化纤、五金企业入驻,预计再引进7家企业,创造500个就业岗位,年产值有望突破3亿元。这一改造优化了产业结构,为地区经济注入新动力。

除项漾小微产业园外,衙前镇还探索了企业自主更新和国企收储更新等多种低效用地再开发模式。2024年初,衙前镇依据《杭州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》,将全镇划分为5个特色产业区和7个再开发单元,实现了低效用地再开发与城市更新的有机结合。

通过“腾笼换鸟”策略,衙前镇不仅提升了土地利用效率,还为村集体带来显著的经济收益,为入驻企业提供优质的发展空间,有力推动地区经济的高质量发展。

4.余杭区:温泉资源再开发——从“闲置资源”到“文旅综合体”的跃升

2016年,余杭区鸬鸟镇仙佰坑村钻探出距杭州主城区最近的天然温泉。但因管理不善、设施老化,效益未达预期。

2023年,杭州市规划和自然资源局余杭分局利用低效用地再开发试点契机,对温泉周边300亩土地重新规划,打造鸬鸟温泉度假文旅品牌。通过优化征迁范围、容积率和景观管控,节约37.8亩土地,增加9万平方米开发量,提升土地价值。

2024年7月26日,鸬鸟镇成功出让全省首个“土地+采矿权”组合项目,涵盖126亩国有建设用地和年开采量10万吨的地热矿资源。通过“两权合一”出让方式,将土地和矿业开发要求纳入统一管理,保障开发建设有序性。

该项目促进了产业集群和产业链延伸,通过酒店、乐园等配套设施创造就业机会,缓解人才流失,吸引青年回流。这种模式解决了土地与采矿权竞得主体不一致问题,实现资源统一配置,提高利用效率。余杭区通过创新存量土地开发模式,将闲置资源转化为优质资产,发挥“文旅品牌+”效应,为区域经济发展注入新活力。



三、低效用地再开发过程中的多维困境与应对策略

通过审视杭州市低效用地再开发的四个案例,可以识别出政策、资源配置、经济、社会、生态等多个维度的关键难点。

1.政策维度难点

一是历史遗留问题。杭州市因早期工业化、城市化快速发展,存在部分历史遗留用地问题,如部分建设用地因客观原因缺乏合法手续,且用地行为发生在2009年12月31日之后,不符合现行低效用地政策。为解决这些问题:首先,实施分类处置和二次开发策略。其次,对于1987年1月1日至2009年12月31日之间形成的用地,若符合规划且满足集体使用条件,村集体经济组织可直接办理用地手续。再次,推进低效用地再开发试点,以成片开发和工业用地为重点,统筹规划、分步实施。最后,通过政策激励和优化供应流程,加快历史遗留用地处置,加大规划要素保障,确保新增建设用地指标供应,并对再开发成效显著的地区给予奖励,促进土地高效利用。

二是审批门槛高和控规修编繁琐问题。“工改商”或其他用途转换需在满足控规前提下进行。若控规不支持,需修编,这将延长战线,增加审批时间和成本。为此,需实施相关策略。首先,实施并联审批流程,通过同步开展相关工作,将审批时间缩短,提高效率。其次,简化审批流程和环节,减少不必要的步骤,提高行政服务审批效率。再次,对不同项目实施差异化处理:现状保留项目免予核发部分许可证;内部改造项目简化程序;拆除重建或新建项目按规定核发许可证。最后,实行“增存并重、双轨运行”策略,保障重大项目用地需求,同时积极收回低效用地,整合供应。

2.资源配置维度难点

一是产业升级与空间再配置问题。如何根据新的产业需求重新配置空间资源,需要提高资源配置的精准性。首先,人力资源配置。需要配置具有城市规划、土地管理等专业知识的人才,以确保规划科学合理,并协调不同部门的人力资源实现规划统筹。其次,土地资源配置。完善收储机制,实行“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”,探索资源资产组合供应。最后,产业资源配置。实行差别化政策支持,完善低效用地用途合理转换机制,并鼓励原土地使用权人改造开发,探索不同用途地块混合供应。

二是资源统一配置与产业链延伸困难。一方面,加强资源优化与产业升级,依据国土资源的类型、数量和质量,制定差异化的产业发展结构和规模指导方案,以促进国土资源的高效配置。另一方面,企业应积极向产业链的上下游进行拓展,提高资源利用效率并实现战略协同效应,构建产业领导力优势。

三是权属关系错综复杂,土地产权不明晰。一方面,加强低效用地精准管理,做好不动产确权登记。确保纳入低效用地再开发计划的土地和房屋权属清晰、主体明确,无争议,并在再开发完成后依法及时办理不动产登记,保障权利人合法权益。另一方面,完善评价与入库管理。健全低效用地评价方法,依据地区实际制定标准,全面清查低效用地,实现数据系统化管理。

3.经济维度难点

一是经济可行性的复杂性问题。一方面,实施多渠道融资,包括争取政府补贴、吸引银行贷款和私人投资。另一方面,进行详尽的经济可行性研究和成本效益分析,确保项目的财务可持续性。

二是政策支持与资金筹措的难题。需构建多元化的融资结构,涵盖公共部门资金、商业银行贷款、私人资本投资,以及探索公私合作模式,并设立专项基金,以满足项目的资金需求。

三是产业升级与经济发展之间的平衡问题。实施产业链整合与集群发展战略,通过产业集群策略促进产业链的垂直和水平整合,增强产业内部的协同效应,吸引更多企业和人才,提升区域的创新能力和竞争力,实现经济效益与环境可持续性的双重目标。

4.社会维度难点

一是社会参与和利益协调不够问题。实施多元主体参与和沟通策略。具体措施包括通过社会参与计划与周边社区进行深入沟通协商,识别和解决社区关切,确保项目设计充分考虑社会需求和反馈;组织公开参与式工作坊和听证会,增强项目透明度和公众接受度。

二是交通与基础设施的影响问题。需要进行交通规划与管理。在建设新停车场时,评估项目对周边交通网络的潜在影响,如交通信号优化、增设交通流导向标志等。

三是文化保护与再利用之间的平衡问题。在工业遗产转型项目中,如何实现历史建筑保护与功能适应性再利用之间的平衡是一个重要议题。为此,需细致评估历史文化遗产,识别和保护具有文化价值的建筑特征,通过创新设计和功能转换,实现遗产保护与现代城市发展的和谐共生。

5.生态维度难点

一是环境污染与修复的挑战。需开展环境评估与修复。具体措施包括:对污染地块进行详细的土壤环境调查,明确污染物类型和浓度,并据此制定土壤修复方案;对工业遗产场地实施综合性修复策略,结合物理隔离、土壤淋洗、植物修复、微生物修复等技术;配合风险评估和风险管理计划,确保修复活动不引发新的环境问题。

二是物种多样性损失问题。具体应对措施包括加强生态廊道建设,连接城市中的自然生境,为物种提供迁移和繁殖的通道。同时,实施生态恢复项目,恢复和重建受损的自然生境,以增加生物多样性。


(本文编辑:蒋仁开;网络编辑:曾爽)

发布于 2025-03-14 15:11:22
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