土地要素支撑经济转型升级的实践逻辑与优化路径

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核心提示

本文认为，土地要素支撑了我国近几十年的经济高速增长，促进了经济转型升级。当前，我国经济转型升级面临着新的挑战，需要进一步优化土地价格、土地供应、国土空间用途管制、国土空间规划等方面的土地要素配置和管理，更好地发挥土地要素对经济转型升级的支撑作用。

土地要素在支撑我国经济转型升级中始终发挥着重要作用。激活土地要素，在特定条件下可以吸引资本、劳动力和技术等其他要素参与经济转型升级。面对复杂多变的经济形势和千差万别的各地实际，土地要素支撑经济转型升级的具体实践极其丰富。归纳起来，土地要素在支撑我国经济转型升级中主要通过土地价格、土地供给、国土用途管制、土地利用布局优化等方面发挥作用。当前，我国经济转型升级面临着新的挑战，本文基于历史的实践逻辑进行如下分析，以期通过优化路径，进一步发挥土地要素支撑经济转型升级的功能。

土地要素支撑经济转型升级的实践逻辑

实践中，土地要素支撑经济转型升级主要通过改变和优化土地数量、结构和空间配置，满足经济转型升级用地需求，促进土地资源的可持续利用。其中，土地价格激励、土地供应倾斜、国土空间用途管制调整和土地利用布局优化等政策发挥了关键性作用。

土地价格激励。土地价格激励是指政府或市场通过调整土地价格来引导土地利用者改变土地利用方式、提高土地利用效率的一种手段。通过土地价格激励，地方可以降低产业发展用地成本、促进价格诱致性技术进步、引导产业有序梯度转移。

一是土地价格激励通过人为对出让土地设置较低价格，不仅为重点发展产业降低了用地成本，还为其在市场竞争中获取成本优势提供了土地要素的贡献。较为典型的是，我国各地长期实行“工业低价、商住高价”的土地出让政策。在土地出让价格形成机制上，商住用地价格基本上依靠市场机制充分竞争形成，而工业用地价格则主要受政府制订的工业用地出让最低价影响。尽管“工业低价、商住高价”的土地出让政策存在着较大的争议，但不可否认这种土地价格激励政策是我国形成具有世界竞争力的工业体系的重要支撑之一。

二是土地价格激励通过增加用地成本，使得部分优质企业通过生产转型、组织优化、技术创新来弥补土地要素成本提高所带来的损失，实现价格诱致性技术进步。实践中，土地价格上涨与土地低价出让一样，都可以在经济转型升级中发挥重要作用。如，浙江省一二级市场工业用地价差较大。其中，宁波市工业用地价格二级市场一般较一级市场高出50万元~300万元/亩。而企业愿意承受更高的工业用地价格，主要原因则是受让土地的企业在市场上更有竞争力，其中技术优势是重要因素之一。

三是土地价格激励通过利用区域间土地价格差异，引导产业有序梯度转移。相比农业用地，工业用地等产业用地对土地自然禀赋要求较低，其产业布局在区域选择上具有较大的自由度。由于经济社会发展水平存在差异，我国产业用地价格存在着沿海发达地区与中西部地区的差异以及大城市与中小城市的差异。当一些产业与企业在沿海发达地区和大城市缺乏竞争力，而中西部地区和中小城市经济转型升级又亟须引进这些产业与企业时，那么中西部地区和中小城市较低的工业用地价格就可以吸引产业与企业转移，发挥引导产业有序梯度转移的作用。如，广东省深圳市在制造业外迁中，用地成本的高涨使其制造业除迁往广东省内的东莞、惠州和顺德等地外，还外迁至湖北和江西等中西部省份。

土地供应倾斜。土地供应是指政府或土地所有者将土地提供给市场或特定用户的过程。通过土地供应倾斜政策，为经济转型升级遴选优势产业、集聚创新资源、降低企业用地成本。

一是土地供应倾斜政策明确了扶持与禁止供地的范围，遴选出符合当地经济转型升级要求的优势产业。如，《湖北省产业用地目录和用地标准（2023年本）》明确了湖北省优先用地目录和准入负面清单，确定了三大产业方向49类重点优先类用地项目目录、二十二大产业方向162类一般优先用地项目、105类限制用地项目目录和259类禁止用地项目目录，通过优先供地扶持一批优势产业，并通过限制供地淘汰一批落后产业，利用土地供应促进产业结构的调整和优化。

二是土地供应倾斜政策通过产业集聚区扩区等途径承载更多所需产业集群和配套设施，集聚产业发展优势资源。如，《浙江省经济和信息化厅等六部门关于印发〈浙江省化工园区评价认定管理办法〉的通知》就允许在园区内化工产业总产值占园区工业总产值比例80%以上、已建成化工项目亩均产值不低于350万元、已开发利用面积不低于园区现有面积的70%等条件约束下进行扩园，促进化工产业安全、绿色、集聚、高质量发展。

三是土地供应倾斜政策通过弹性供应，改变按法定最高年限供应土地的模式，降低企业用地成本。产业用地弹性供应在各地实践中已被广泛采用。如，广东省广州市就出台了《广州市工业用地使用权租赁、先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》。产业用地弹性供应主要是综合国家产业政策、地区产业转型升级要求、企业用地需求等，采用弹性年期出让、租赁、先租后让等供应方式，向特定企业供应土地。其本质是通过允许出让部分土地使用权限来降低企业获得土地的成本。

国土空间用途管制调整。国土空间用途管制涉及土地利用空间准入、年度计划、用途转用、使用条件、利用监督等。通过国土空间用途管制适度调整，实现经济转型升级中创新型、工业研发、科技设计等产业降低用地成本、降低创新投入风险、满足新型产业生产经营需要。

一是国土空间用途管制适度调整提高了产业用地建筑密度与容积率上限，利用土地要素让参与经济转型升级的企业获得成本优势。如，《珠海市人民政府关于印发珠海市新型产业用地（M0）管理暂行办法（试行）的通知》允许新型产业用地容积率原则上大于3.0，不超过5.0，而传统工业用地容积率一般为1.0~2.0，不超过3.0。

二是国土空间用途管制适度调整提供了更加灵活的分割销售政策，通过赋予企业更多的土地处置权利，降低了企业所承担的创新投入风险，增加了从事创新可以获得回报的确定性。如，《杭州市人民政府办公厅关于规范创新型产业用地管理的实施意见（试行）》针对创新型产业用地分割转让管理，允许企业将用地整体或按规划确定的分割单元转让，可转让建筑面积合计不超过项目地上总建筑面积的50%，而一般工业用地在出让时都不直接允许其分割转让。

三是国土空间用途管制适度调整允许更高的用地配套比例，提供了更多的生产性服务平台和生态环境、文化休闲与公共交往空间，可以更好地满足新型产业生产经营需要。如，《昆明市人民政府办公室关于支持创新型产业用地发展的指导意见（试行）》允许配套用房的地上建筑面积不大于总地上建筑面积的30%，这比传统工业用地高出不少。由于创新型产业用地配套比例高，一个产业地块可自成体系，形成一个“产业+生活”的混合社区。

土地利用布局优化。土地利用布局优化指对土地利用空间进行合理规划和分配，从而实现特定的土地利用目标。通过土地利用布局优化，可为经济转型升级提供稳定的土地利用空间，盘活低效企业土地资源，从而促进产业集聚区持续发展。

一是土地利用布局优化普遍要求留足工业用地等重点领域的用地规模，以稳定经济转型升级中所需的国土空间。如：浙江省杭州市按照“十四五”期间全市工业用地总规模不少于300平方公里的要求划定了工业用地控制底线；山东省青岛市在《青岛市工业用地控制线规划管理办法（试行）》中划定工业用地控制线总规模约550平方公里。

二是土地利用布局优化可使地方“腾笼换鸟”提档升级，引进高效优质企业，通过引导企业增资技改、提容增效，提高企业用地“含金量”，构建“企业—土地”有机淘汰更新机制。如，浙江省缙云县近三年治理提升低效企业300余家，腾出用地空间3000余亩，保障了工业用地极其匮乏的山区县生态工业高质量发展。

三是土地利用布局优化可改造升级产业集聚区，将不再充分适应市场竞争的经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、现代服务业园区、科技创新园区等，重新改造升级为适应市场竞争的现代化产业分工协作生产区。如，浙江省杭州市萧山区对作出过重要贡献的镇街工业园区启动二次开发，并出台了《萧山区第一批镇街工业园区分类发展“一园一策”方案》等办法，实现了土地要素重整、国土空间重塑、经济增量培育。

土地要素支撑经济转型升级的优化路径

当前，我国经济处在从“重视数量”转向“提升质量”、从“规模扩张”转向“结构升级”、从“要素驱动”转向“创新驱动”的转型升级阶段。笔者认为，探寻土地要素支撑经济转型升级的优化路径，可以更好地发挥土地要素的基础性功能，实现经济转型升级目标。

基于经济转型升级贡献的土地价格精准激励。降低用地成本是促进土地要素参与经济转型升级的重要手段。但实践中“工业低价、商住高价”、工业用地价格一级市场与二级市场价差较大、低价出让工业用地与工业用地紧张等现象同时存在。这是否有利于经济转型升级，存在一些争议。因此，笔者认为，各地应探索基于经济转型升级贡献的土地价格激励政策，建立起更加精准的土地价格激励服务经济转型升级机制，更好实现土地要素价值。其具体可从三方面着力。

一是科学预测评价企业贡献强度，减少土地供应价格歧视。各地应重视与企业规模不紧密相关的企业贡献强度评价，均衡重点规模企业、小精尖企业、产业链配套型企业等之间的用地成本，充分利用一级市场保障重点企业和重点行业土地供应，综合利用一级市场和二级市场保障小精尖企业和产业链配套型企业的土地供应，抑制二级市场依靠工业用地等“以地生财”。

二是合理设计满足产业转移的土地价格级差，服务区域间产业转移。各地应加强顶层工业用地底价等土地价格制度的设计，建立“产业+区位”的区域土地价格底价级差，发挥市场机制引导产业沿着土地价格底价级差转移。同时，要制止以极低土地价格来招商引资，避免以“返还土地出让金”“零地价出让”等手段导致土地价格制度形同虚设。

三是强化享受土地价格激励政策企业监管，实现权责匹配。各地应搭建基于地块的产业用地数字化全生命周期管理场景平台，确保企业按照合同约定完成经济发展责任，并基于经济转型升级动态变化，多部门联动实施“供应—达产—监管—退出—新准入”循环管理体系。

保障经济转型升级用地的土地韧性供应。在经济转型升级中，土地供应面临着复杂的内外部环境变化，可能在一段不长的时间跨度内存在供大于求与供不应求的两种情况间的转变。而实现动态供需平衡、满足经济转型升级用地需求是土地韧性供应的主要作用，也有利于土地资源可持续利用。因此，笔者认为，保障经济转型升级用地的土地韧性供应具体可从三方面着力。

一是增强土地供应的动态调整能力，迅速适应经济转型升级对土地需求的变化。土地供应应在年度用地计划和国土空间用地规模的基础上，建立土地供应一二级市场互济机制，以期解决土地一级市场供应与企业等主体用地需求变化存在不同步的问题，统筹土地一二级市场以调控土地供应。

二是统筹增量和存量两种类型的土地供应，提高土地利用效益。各地应逐步改变依靠新增建设用地刺激经济发展的传统模式，并结合低效用地再开发盘活存量工业用地等存量建设用地，促进“土地存量”变“发展增量”。同时，推进新增工业用地与存量工业用地转型升级成效挂钩，并利用较少的新增工业用地引导较多的存量工业用地再开发。

三是推广“产业飞地”合作机制，促进土地要素与产业同步流动和匹配。各地应推进更加广泛的跨乡镇、跨县市、跨省域等不同层级的“产业飞地”合作，并结合区域经济转型升级的水平差异，促进跨空间的产业共建、园区共建、要素共建。同时，各地还应建立土地与产业双向流动渠道，以减少土地与产业错配的可能性。一方面，要巩固欠发达地区提供土地要素合作建设工业园等，以及经济发达地区转移产业的传统方式；另一方面，要探索发达地区提供转型升级的优质产业且在发达地区合作建设工业园等，以及欠发达地区输出用地指标、能源、劳动力等其他要素。

降低经济转型升级风险的国土空间用途管制优化。经济转型升级风险主要来源于外部环境的不确定性、经济转型升级本身的难度与复杂性、经济转型升级行动者自身能力与实力的有限性。因此，笔者认为，降低经济转型升级风险的国土空间用途管制优化具体可从三方面着力。

一是适度增加国土空间用途管制弹性，以应对外部环境的不确定性。国土空间用途管制的目标与现实的不确定性存在着潜在冲突。以精准、刚性为特征的国土空间用途管制制度应引入以经济转型升级方向性构想为主的国土空间用途管制措施，以丰富国土空间用途管制的内涵。同时，针对经济转型升级中外部环境的不确定性，可增加弹性的国土空间用途管制措施，即应尊重经济转型升级主体在土地开发利用中的主体地位与积极作用，以市场规律促进土地要素流动，优化土地资源配置。

二是探索多样化的“半正式”土地用途，以应对经济转型升级本身的难度与复杂性。经典的工业、商服和住宅三大地类难以满足复杂的经济转型升级用地需求。因此，诸如创新型产业用地等介于经典的工业与商服之间的“半正式”土地用途开始出现。笔者认为，“半正式”土地用途在针对经济转型升级特定用地需求设置特殊的管理使用规定时，各地应建立起经典的工业、商服与“半正式”土地用途之间的用途转变关系，以及“土地权能—地价与土地管理”之间的对应关系。

三是鼓励土地增值再分配向经济转型行动者倾斜，以应对经济转型行动者自身能力与实力局限带来的风险。国土空间用途管制在土地收储、开发、出让等过程中发挥着重要作用，控制着土地增值再分配。地方政府在基于国土空间用途管制的土地增值收益再分配中处于主导角色，在近几十年的经济发展中，土地增值收益再分配主要向政府倾斜，支撑我国经济高速发展。因此，笔者认为，在当前经济转型升级中，围绕着存量建设用地，基于增量开发和用途转变两类土地增值，各地应鼓励经济转型升级行动者享有更多的土地增值收益，从而补偿经济转型升级行动者因自身能力与实力的有限性，在参与经济转型升级中可能遭受的损失。

源起策划经济转型升级的国土空间规划“起点—终点”设计。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。当前，我国普遍存在着经济社会发展规划与国土空间规划衔接不紧密的情况，而国土空间规划发挥着实现经济社会发展所需项目可以落地的作用。源起策划经济转型升级的国土空间规划“起点—终点”设计，强调将经济转型升级策划作为国土空间规划的起点，以吸引和优化产业作为国土空间规划的起点，从传统的“以人定地”拓展到“以产定地”“以转定地”；同时，将国土空间规划引导定向空间内的产业增值作为国土空间规划的终点，最终建立起经济转型升级与国土空间规划之间的共生共存关系。因此，笔者认为，源起策划经济转型升级的国土空间规划“起点—终点”设计具体可从三方面着力。

一是国土空间规划内容要包括空间结构优化、经济与产业分析、重大生产力布局等涉及经济转型升级所需的空间布局与优化内容，同时避免这些分析内容演变为雷同、相似、简单的论述。

二是在国土空间规划编制过程中，空间规划的视角要从物质空间拓展到背后的经济社会，从“空间”转向“空间+经济转型升级”；重视自然资源部门与发改、经信、科技、农业农村等部门之间的协同，建立涉及国土空间规划与经济社会发展规划之间相互征求意见与攻关的新机制；以五年为周期开展国土空间规划的中期评估与调整，从而适应经济转型升级动态变化（经济社会发展规划一般也为五年）。 

三是国土空间规划实施的视野要从空间治理转向更加广泛的社会经济治理。国土空间规划的实施应针对经济转型升级建立综合治理框架，依托国土空间规划引导并传递各类经济转型升级政策，从而耦合国土空间规划与经济转型升级政策的影响。

〔本文支撑课题为教育部人文社会科学研究规划基金项目（23YJA630121）、国家自然科学基金项目（71874151）〕

〔作者游和远为浙江财经大学公共管理学院教授、博导，孙伟姗就读于浙江财经大学公共管理学院，谷玮供职于浙江省自然资源厅服务中心(浙江省自然资源网上交易中心)〕

全文敬请阅读2025年《中国土地》第1期