陈 静 等 | 自然资源资产国家所有权实现的内在逻辑与路径构建

自然资源资产是高质量发展的物质基础、空间载体和能量来源。马克思主义政治经济学理论认为，公有制的重要优势是符合社会化大生产需求。产权制度将扩大生产资料集中经营、扩大规模的优势解释为能够缓解生产资料私有制带来的外部性和交易成本问题从而提高生产效率。然而，公有制天然存在的所有者主体不清、责权利难于清晰划分、收益实现和分配困难等问题始终是需要探索的难题。中共十八大以来，中央对于推动自然资源产权制度改革、解决“所有权人不到位、所有者权益不落实”问题提出了要求，全民所有“委托—代理”制度试点对于明确所有者责任主体和责权利关系做出了重要探索。但仍有一系列需要解决的问题。比如，自然资源资产国家所有权的性质和主体的理论认识还存在争议，所有权权利与行政管理权体系在运行中存在缺位、重叠、冲突等。原因在于未厘清国家所有权实现的完整逻辑框架，对于实施路径缺乏统筹，现有研究对此探索不足。

近20年来，学术界关于自然资源资产国家所有权的研究主要集中在以下两个方面：一是聚焦所有权主体、客体、性质等方面的研究，特别是2012年受“天价乌木”等案件的影响，学者们深入探讨了国家所有自然资源范围，以防政府与民争利。二是随着生态文明体制改革的深入，学者聚焦“产权制度”“委托代理”开展研究。目前，相关文献已对自然资源国家所有权的理论基础、性质、改革实践及制度建设进行了深入探讨，但对国家所有权实现的内涵、完整运行框架缺乏系统性研究。

本文从解析自然资源资产国家所有权及其“实现”的内涵特性入手，厘清所有权实现的内在逻辑；进而，从制度环境、治理结构、资源配置三个维度，分析自然资源资产国家所有权存在的问题及肇因；最后，基于国家所有权实现的制度和效益目标，构建国家所有权实现的路径，从而为我国自然资源资产产权制度改革、推动自然资源资产价值实现提供有益参考。

首先，自然资源国家所有权的设置与实现本质是依托制度化的长效保障机制，引导利益相关者以全民利益为目标：我国的自然资源国家所有权指国家代表全体人民的利益和意志对公有制下的财产进行占有、使用、收益和处分的权利/力。虽然自然资源国家所有权一直有公权私权之争，但从国家所有权内涵及制度目标看，自然资源国家所有权设置与实现的本质是依托制度化的长效保障机制，引导利益相关者以全民利益为目标，其动因发轫于社会化大生产的经济发展趋势和国家代表人民意志和利益的政治理想。明晰的产权意味着对不利于资产高效利用行为的排斥和对社会需求的适应，降低要素流动的成本和产权不清带来的摩擦成本，利于实现组织经济和宏观调控，适应社会化大生产的趋势，以避免公共利益损失或最大化实现公共利益。所以，不能纯从私法角度考虑自然资源资产国家所有权的实现，与私人所有权相比，其特殊性在于：（1）一方主体的公法性以及客体功能价值的多元化；（2）国家所有权实现包含公法和私法两层法律关系。

其次，自然资源资产国家所有权实现遵循“制度环境—治理结构—资源配置”的内在逻辑：如前所述，国家所有权实现的本质是服务公共价值的共创共享，即可以将国家所有权的实现过程抽象为由“观念权利”到“实际权利”的转化过程。“波特价值链分析法”（Michael Porter’s Value Chain Model）被广泛应用于制度与政策实现过程及产出分析，可以作为国家所有权实现的内外部因素嵌合关系达成最终价值的机理分析模型。国家所有权实现过程要素可以分为两个维度（图1）：横向为基本活动，是国家所有权的具体转化过程，包括“概念权利”“法定权利”“现实权利”“收益与分配”4个主要环节；纵向为支持活动，为基本活动提供条件并增进绩效，间接创造价值。对于产权与资源配置之间的关系，Williamson的四层次理论给出了一个清晰的分析框架，社会系统运行依赖4个层次的支持：第一层次是社会基础，包括文化、习俗、道德等非正式制度；第二层次是系统环境，即基于社会共同价值观和公共利益需求，由国家宪法以及国家发展战略、宏观政策等共同确认的社会共同目标和判断标准，决定了社会对有限资源配置的权衡取舍方向；第三层是治理结构，即由确认各类自然资源国家所有权的法律和政策等正式规则所确立和支配运行的主客体组织关系和竞合方式；第四层次是资源配置，即自然资源的具体配置方式。其中，第一层次由社会天然条件所决定，自然资源国家所有权实现机制设计的核心任务是“制度环境—治理结构—资源配置”三个层次。基于这一视角，自然资源国家所有权实现机制的逻辑也可解构为从宏观到微观的三个层面：一是行动的统一愿景、行为规范和基础条件，即制度环境，界定自然资源资产权利设置和配置准入的条件，规范各类主体的利益站位和行为取向；二是以推动自然资源资产各方权责落位和利益竞合关系缔结为核心的治理结构，即所有权主体、客体和行权方式框架；三是以自然资源资产价值和效益生成、分配、存续、增值为核心的具体资源使用方式。

再次，从制度环境、治理结构、资源配置三个维度，分析自然资源资产国家所有权存在的问题及肇因：其一是制度环境问题。所有权主体应具备确定性、具体性。实践中，自然资源资产由各相关部委或地方政府具体支配和管护是缺乏法律依据的。更为重要的是从所有权人到所有者职责履行主体之间的关系链条并不清晰。中国自然资源资产国家所有权制度如何根据时代需要明确主体、理顺相应的内容、结构和体系，是健全完善自然资源资产管理制度的前提。其二是治理结构问题。建立委托代理机制是中国特色社会主义产权制度的创新，通过治理结构的创新来实现产权制度的绩效。然而，在自然资源资产国家所有权管理中，委托代理机制不健全。表现之一是现有委托代理法学理论无法满足委托代理中的权利—权力混合关系。表现之二是层层委托造成监管链条过长，政策执行会出现偏差。其三是资源配置问题。自然资源事关国家主权、资源安全、生态安全、高质量和低碳绿色发展，需要为国家政治、经济、文化、社会和生态文明建设提供高质量的要素保障，但目前的权利体系和配置手段无法满足高质量发展的需求。表现之一是具有独立利用价值的自然资源没有得到物权保护。表现之二是系统性整体性治理不足，造成自然资源资产权利交叉重叠。

最后，构建国家所有权实现的路径。其一，要以自然资源资产价值实现为指向塑造制度环境；其二，要以权责体系和监督体系建设完善国家所有权治理结构；其三，要以权利体系完善为基点建设“资源+生态+科技+金融+数字资产”的大交易市场格局。由于自然资源资产功能价值的多元化叠加国家所有权，决定了自然资源资产的治理区别于一般的不动产，自然资源资产国家所有权的实现目标是多元和复杂的。必须始终以全民所有、利益共享为出发点，从自然资源资产国家所有权实现的主体界定、权利配置、权利交易、法律制度保障4个方面，来实现自然资源资产经济、社会、生态多元价值，维护所有者权益（图2）。主体界定与权利配置是制度环境塑造的核心要件，权责监督体系创新承载着权利配置法治化与法律保障的双重功能，大市场交易格局的培育则通过权利交易机制升级与法律保障协同实现多元价值转化。

本文立足于自然资源资产国家所有权的特殊属性与实现困境，系统解析了其私法本质与公法规制的双重面向。研究发现，虽然我国自然资源国家所有权一直有公权私权之争，具有复杂性，但从国家所有权内涵及制度目标看，自然资源国家所有权的设置与实现本质是依托制度化的长效保障机制，引导利益相关者以全民利益为目标。自然资源资产国家所有权的实现不能仅从私法归属关系角度去考虑，必须充分考虑其实现形式、行权约束、层次性以及主客体的特殊性，从经济学视角遵循“制度环境—治理结构—资源配置”的递进逻辑完善自然资源资产国家所有权实现路径，才能真正实现自然资源资产国家所有权从“观念权利”向“实际价值”的转化，为新时代自然资源治理现代化提供理论支撑与实践范式。

来源：中国土地科学