吴宇哲｜城乡融合发展中的空间治理方案

吴宇哲，浙江大学公共管理学院教授、博导、学术委员会主任，浙江大学城镇化与空间治理研究中心主任、土地科学与不动产研究所所长、中国新型城镇化研究院城乡融合发展方向带头人。研究方向为土地资源管理、城乡住房、国土空间规划与治理。主要著作有《城市住房价格时空演变研究》《自然资源国际合作》《空间治理》《国土空间规划》等。

城乡融合发展是基于新型城镇化和乡村全面振兴的统筹，城乡融合发展中的空间治理导向是高质量发展，旨在实现生产空间高效、生活空间包容、生态空间绿色。生产空间治理要使优势地区有更大的发展空间，同时为农村地区实现粮食安全提供保障，通过以工补农、以城带乡实现城乡共同富裕；生活空间治理的重点是改善城乡交通，在城市加大保障性住房的建设与供给，从而实现农业转移人口市民化，进而撬动农村土地制度改革；生态空间治理的核心是生态价值实现，在大城市郊区或县城提供改善型住房，并开展农村特色生态旅游、打造国家公园区域公共生态品牌产品体系，实现“绿水青山就是金山银山”。

推进中国式现代化，既需要新型城镇化，又需要乡村振兴，还需要城乡融合发展。2013年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调，“在这样一个关键的路口，必须走出一条新型城镇化道路，切实把握正确的方向”；2017年党的十九大报告提出，“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，“实施乡村振兴战略”。从空间的视角，要想新型城镇化和乡村振兴齐头并进，就需要促进城市与乡村空间治理的协同。2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对相关工作进行了部署。党的二十届三中全会强调，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，进一步明确要完善城乡融合发展的体制机制。城乡融合发展核心是统筹新型城镇化和乡村全面振兴，一方面，要健全推进新型城镇化体制机制，另一方面，要巩固和完善农村基本经营制度并完善强农惠农富农支持制度，落脚点在深化土地制度改革。空间治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而土地是空间治理的载体，县域是城乡融合发展空间治理的基本单元。

从汉字的本义出发，“治”可以诠释为从水的源头和流量开始，根据环境、高差等特征，进行的修整或疏通。“大禹治水”，便是我们熟知的朴素治理理念。在现代意义上，治理常被理解为政府、市场、社会三类行动主体职能实施的组合，三者间的相互嵌入形成动力机制和制衡机制。政府主导治理的基本特征是控制与命令，市场主导治理的基本特征是选择与竞争，社会主导治理的基本特征是认诺与遵守。

空间可以用密度、距离与分割三个关键要素表征。从生产的视角，城乡区别的本质是密度的差异，城市的人口密度、资本密度、创新密度都高于乡村。因此，城市的人均收入通常高于农村，而这会使人口从农村流向城市，这也就是城镇化的驱动力。城市与城市之间、城市与乡村之间的要素流动，受到距离影响，体现地理学第一定理“一切事物都与其他事物相关，但是近处的事物比远处的事物更相关”。分割不仅可能因河流、高山等自然因素造成，也可能源于制度层面的阻隔，前者可以通过桥梁和隧道等技术手段解决，而后者涉及国界、行政边界，或者是产权边界，因而更为复杂。空间表征的密度、距离与分割三要素，如果进入分析层面，三者分别对应集聚、移民和专业化；进一步上升到政策层面，则分别对应城镇化、区域发展与地区一体化。

城乡空间治理首先是针对密度要素。城镇化带来了集聚，而集聚是一把“双刃剑”。集聚效应带来了效率，因此需要发展城市群和都市圈，让优势地区有更大发展空间，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。但是快速城镇化会导致城市病的出现，不仅包括交通拥挤和严重污染等问题，还有住房紧张和失业增加，甚而是社会分层和犯罪等问题。城镇化的推进需要拓展城市空间，保证足够的工商业用地、住宅用地和公共管理与公共服务用地，于是在资源层面上，包括耕地在内的农用地被占用，从全国的视野来看，这会在一定程度上影响国家粮食安全。必须强调的是，由于我国城乡土地二元结构的存在，城镇化需要征收农村集体土地转为城市国有土地，如果补偿不到位，则会导致农村和农民利益的损失，甚至引发冲突。

城乡融合发展需要以缩短距离为基本前提。由于空间位置的固定性，所谓缩短距离指的是缩短交通时间。因此，加大基础设施投资力度，形成合理便捷的交通网络，从而降低物流成本，尤其提升劳动力空间流动的便利性，成为应对距离要素的空间治理策略。在城市经济学中，城市的边界是以劳动力市场的边界来定义的，通勤时间在60分钟内的劳动者被认定为该城市的劳动力人口，这是从人本主义出发，符合人的出行行为。城市与城市之间、城市与乡村之间的交通改善，可以使小城市更多接受城市群和都市圈的辐射，乡村更多接受县城的辐射。交通改善可以使人口的迁移更加便捷，降低物流成本，有利于“以工补农、以城带乡”，不仅有助于实现城市资源流向农村，例如，城市的农业技术员快速到农村，农村新鲜农产品快速到城市，而且方便城乡优势互补，例如，城里人去乡村休闲，以及农村人进城就医。

分割治理是城乡融合发展的难点。一方面，分割的好处是产生专业化分工。从更大的空间尺度来考察，可以因地制宜地进行国土空间开发与保护，这也是主体功能区规划的原理。另一方面，分割造成了边界的不可穿越性，在国际层面是人口流动的限制、货币与规则的差别，这是比距离治理更棘手的问题。在我国，城乡二元结构，如户籍制度、土地产权在城乡之间的差异等，增加了推进农业转移人口市民化、城市保障住房覆盖对象扩面的难度，并进一步影响农村土地制度改革的深化。因此，建立城乡统一的建设用地市场，是未来土地制度改革的重中之重，也是解决发展不平衡不充分问题的关键，还是空间治理的难点。

县域是我国推进城乡融合发展空间治理的基本单元。“郡县治，天下安”，未来如何推进以县城为重要载体的城镇化非常重要，因为县城处在“城尾乡头”，上可以对接大城市，下可以对接乡镇和农村，因而对协同推进新型城镇化与乡村全面振兴、实现城乡融合发展意义重大。因此县城的规划、建设和治理需要协同，产业规划定位、基础设施和服务设施建设、生产要素的治理需要统筹。在一定意义上，推进城镇化需要以效率为驱动，实现乡村振兴需要以公平为底线，进而统筹新型城镇化和乡村全面振兴。通俗的理解是，要通过城镇化把经济蛋糕“做大”，同时通过城乡融合发展把蛋糕“分好”，缩小城乡差距，实现乡村全面振兴。

生产空间、生活空间、生态空间（以下简称“三生空间”）是开展城乡融合发展空间治理的三个维度。新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，满足人民的美好生活需要是发展的核心目标，因此生活空间治理要以人为本；要实现美好生活这个目标，需要生产驱动，我国仍然处在中等偏上收入国家行列，因此生产空间治理必须考虑投入与产出之间的关系，遵循规律；与此同时，面向人多地少的基本国情，我们需要守住生态底线，生态空间治理要求我们对自然有敬畏之心。党的二十届三中全会指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，因此空间治理的导向必然是高质量发展，要实现生产空间高效、生活空间包容、生态空间绿色。换而言之，“三生空间”中包含了中国传统文化“真善美”的价值意蕴，生产空间求真，生活空间求善，生态空间求美（见图1）。

来源：作者自制

图1  城乡空间治理中“三生空间”辩证关系

目前我国人均收入水平尚未达到世界银行高收入国家的标准。在推进城乡融合发展中，要解决我国发展不充分的问题。因此，城镇化在生产空间治理中发挥主导作用，而推进城镇化需要以“集聚指数”为指导。集聚指数由世界银行在2009年《世界发展报告》中提出，用于改进传统的城镇化定义，其提出1平方公里的人口密集区满足以下三个条件则达到城镇的基准：（1）人口密度超过每平方公里150人；（2）抵达规模较大的集聚区在60分钟的交通时间内；（3）这个可达的规模较大的集聚区人口必须达到5万的阈值。我们用集聚指数指导推进县域城镇化的思路是：当一个县域拥有一个或几个5万人以上集聚区后，核心问题就是改善人口密集区与集聚区的交通条件。对于非边疆县域，县城通常会首先满足5万人这个条件，因此，推进以县城为重要载体的城镇化建设成为空间治理的重心。实质上，“集聚指数”是指导“就近城镇化”的重要理论基础。在密度和距离的空间关系满足“集聚指数”条件后，核心是县城产业如何定位，以避免与最近的大城市的相关产业形成竞争，最好在同一产业链上形成互补相依关系。县域对传统产业的选择是基于依据区位商原理对其是否具备竞争优势的判断，对于新兴产业的选择要进行充分的可行性研究，与当地的资源禀赋相适宜。在县域内部，县城与周边乡镇要形成合理的网络功能分区和产业关系。上述治理过程中有规划的成分，但更要顺应市场规律，发挥好有为政府和有效市场的协同作用。

从生产的角度看，城市遵循规模报酬递增规律，往往具有自我增强效应，因此城市生产空间治理的导向是实现集聚高效发展。《2009年世界发展报告》中的全球性统计数据显示，高收入国家52%的人居住在人口规模100万以上的大城市，而低收入国家，这个数据仅为11%。有鉴于此，需要在实践中充分落实党的二十届三中全会提出的“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间”的关于生产空间治理的指导思想。城市生产空间治理的重心是优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，加强制造业和服务业相互促进，因地制宜发展新质生产力。这其中，相较于提供生活性服务业，生产性服务业的发展更为重要。以德国为例，2023年德国的GDP总量超过日本，成为全球第三大经济体。在德国，服务业生产总值占GDP的70%，服务业中生产性服务业的比重又为70%，正是这两个“70%”奠定了德国强大的制造业体系。加强生产性服务基础设施的用地配置，大力发展R&D、金融服务、人力资源培训、信息技术、物流仓储等生产性服务业，才能实现产业深度转型升级。生产性服务业得以发展，才能创造更多的就业岗位，这是青年成长型城市治理的首要任务。改革开放后，深圳为何能成为继北京、上海、广州后的第四个一线城市，重要原因就在于生产性服务业的发展。关于浙江省的特色小镇发展，已有各种解释，但是为何一个早期并不显眼的工业园区能转型为具有活力的特色小镇？这是因为在原来工业园区中配置了大量生产性服务业用地，同时配套建设人才公寓、研发中心、物流基地，通过产城融合，推动园区的产业升级。

传统农业遵循报酬递减规律，即在一块土地上不断追加投入，产出并不能按比例增加，而呈现递减趋势。为了保障国家粮食安全，我们需要保证足够的耕地面积才能实现农业边际产出大于边际投入，这也是十八亿亩耕地红线的重要理论基础。因此，面对人多地少的基本国情，实现国家粮食安全需要落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。这不仅需要改革完善耕地占补平衡制度，完善补充耕地质量验收机制，更需要完善高标准农田建设、验收、管护机制，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，成为适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。从空间治理角度看，未来加强永久基本农田的空间管制，并进一步提升永久基本农田质量是耕地保护的核心。浙江省“千万工程”的一项重要内容是建设高标准农田，通过农田整治，改善农田基础设施，实现旱涝保收。我们要树立大食物观，健全和落实种粮农民的收益保障机制，宜农则农、宜经则经，大力开展现代设施农业建设，在保障国家粮食安全的前提下，增加农民收入。

从城乡融合的角度来看，制造业和服务业是随着农业生产效率的提升而分离，并实现了产业升级。随着城市制造业发展，化肥、农药、地膜、机械等流入农村，才形成现代农业；与此同时，随着城市的服务业逐步发展，互联网、物流、金融服务等融入农村，才发展出了“淘宝村”等。杭州临安的“太阳公社”是依靠流转土地注册的一家农业企业，利用生态种植和生态养殖为城市提供高附加值的有机农产品，当地农民成为企业工人，并开展“大自然教育”为城市孩子提供夏令营等活动，由此实现企业盈利、农民增收，充分体现了城乡融合发展。从宏观视角看，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的新格局，可在优势地区和内陆地区之间构建包含补充耕地指标和建设用地指标在内的土地利用指标跨区域交易机制，而在城乡融合发展层面，空间治理的重要措施是城乡用地增减挂钩机制，实质是保障了优势地区的土地指标（发展空间），同时通过转移支付使乡村地区的发展有了资金来源。

2016年，第三次联合国住房和城市可持续发展大会通过了《新城市议程》，重点围绕包容性发展规划蓝图。在城市，我们一方面利用市场机制，通过普通商品房满足城市居民的住房需求，而另一方面，低收入者需要政府加大保障性住房建设和供给。我国当前普通商品房建设总体上已经呈现结构性过剩，房价收入比高，超过了潜在中等收入者的购买力，无法实现有效需求，这成为实现“住有所居”的一道障碍。根据第七次全国人口普查数据显示，我国的人户分离人口数高达4.93亿，超过总人口的1／3。这些户籍在农村、工作与生活在城市的人户分离人口，恰恰是未来我国潜在的中等收入群体。只有将这些潜在的中等收入者转为真正的中等收入者，才能形成稳定的“橄榄型”社会。为此，我国应该发挥土地公有制的优势，大力推广保障性住房建设和供给，助力“农业转移人口市民化”。保障性住房建设不仅可以拉动上游的钢筋、水泥等建材消耗，实现有效供给，还可进一步带动下游家具、家电、日用品等的消耗，这是一个规模巨大的内需市场。随着住房的解决，“新市民”子女教育问题也将得到更好地解决，并与“三险一金”形成合力，使“新市民”的社会保障随之建立，从而拉动长远的消费，在真正意义上落实新型城镇化。对于保障性住房的建设，要尽量选择在供地空间大的郊区，改善公共交通。对于人口超过300万的大城市，如果有条件的可以在轨道交通的最末端配套学校、医疗等生活服务设施，这将有利于“新市民”的子女、老人举家生活在城市，实现“人民城市人民建，人民城市为人民”。对保障性住房的分配必须严格把握供给人群，避免造成新的不公平。目前对于普通商品房过剩的中小城市（县城）而言，可以以政府回购形式提供保障性住房，未来还可以向特定无房人群发放住房消费券，用于其支付首付，将普通商品房转为“共有产权房”，实现“住有所居”。

在农村，集体组织成员通过宅基地制度可以无偿获得福利性居住用地。宅基地制度保障了留在农村农民的居住条件，是社会主义优越性的体现，也是农村土地集体所有制优势的体现。在农村宅基地所有权、资格权、使用权（简称“三权分置”）改革中，与所有权和使用权相比较，资格权是一种新的提法。资格权在理论上就是强化农村原来的宅基地制度，落实“一户一宅”，改变原来“增人不增地”，让“增户”有获得宅基地的资格，让农村受惠的人群更加广泛。由于规划空间的限制或用地指标的不足，一些到达“户”条件的农民无法兑现宅基地使用权，此时赋予其的资格权，实质上是一种使用权的“期权”，将在未来通过规划分配、村内调配、祖宅继承等方式实现。使用权改革是为了增加农户的财产性收入，但是重点对象是那些进城务工的农业转移人口，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。

根据集聚指数的定义，每平方公里人口数达到150人就是一个集聚点，而若一个集聚点到5万人集聚区的交通时间在60分钟内，则这个集聚点就是城市化地区，因此，改善农村交通设施是空间治理的重要工作。“要想富，先修路”，建设好城市与乡村之间的道路，不仅有利于把新鲜农产品快捷送往城市，更有利于乡村接受城市的辐射带动。浙江省210省道连接着杭州桐庐与金华浦江，被誉为“最美省道”。210省道沿线的村庄通过田水路林村综合整治，成为“美丽乡村”范本，更是形成了乡村旅游共同体，通过村庄间的优势互补，吸引了大量城市游客来乡村度假休闲。

城乡融合发展的一个关键点，是人户分离人口在城市落户。当户口在农村而工作与生活所在地在城市的这些人口在城里的住房有了保障，农业转移人口市民化了，农村的宅基地才可能有真正意义上的闲置。《中华人民共和国土地管理法》中明确，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，进城落户是前提条件。党的二十届三中全会进一步指出，“依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。未来需要把宅基地有偿退出办法与集体经营性建设用地入市政策贯通起来。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市”，这样不仅可以增加农村的土地增值收益分配，还可以培育农村“新村民”，为乡村振兴注入活力。因此，如何“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”，建立城乡统一的建设用地市场是一个重要的学术问题。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，需要建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。从可持续发展的视角看，生态保护红线在未来将越来越重要。山水林田湖草沙生命共同体的一体化保护是生态空间治理的基础。生态是一个系统，强调碳、水、氮的循环。从全球空间尺度来看，在人类没有开采煤炭、石油前，地球上的动物呼出二氧化碳，绿色植物通过光合作用吸收二氧化碳，碳处于良性循环。但是，工业生产需要大量能源。煤炭、石油等化石燃料的大量利用导致长久以来的碳循环被破坏，空气中滞留的二氧化碳增多，形成地球温室效应，进而导致极端气候的产生。从区域尺度来看，山水林田湖草沙中水循环发挥着极其关键的作用，如果丘陵山地的森林被过度砍伐，尤其是开发坡度25度以上土地作为耕地，就会导致严重的水土流失；如果在年降雨量小于400mm的半干旱区大量开垦耕地，就会导致土地的沙化，这样水循环就被破坏了。从地方尺度来看，氮的循环更是治理的关键。比如农业中氮肥用量过多，面源污染将导致水系富营养化，同时影响土壤的pH值，改变蚯蚓生活的环境，最后导致土地板结。如何让秸秆合理还田，避免化肥过度使用，从而实现山水林田湖草沙生命共同体的氮循环，是尤为重要的问题。这需要建设多元化生态保护修复投入机制，同时深化自然资源有偿使用制度改革。

生态导向的开发已经成为当前城市发展的重要理念，城市公园、城市绿化、河流绿道是当下城市更新和治理的重点。党的二十届三中全会提出“支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准”，需要积极探索在大城市郊区或县城容积率1.0以下的改善性住房开发，构建房地产发展新模式。与大城市相比，县城拥有山清水秀的生态环境，可充分利用县城周边低丘缓坡地带的非耕地建设改善性住房，以保护耕地资源，促进生态价值实现。随着我国交通路网的日益完善，县城与大城市之间的交通联系更加密切，时空距离进一步压缩，互联网和数字经济的发展壮大打破了生产、生活活动的地理空间约束，为县城吸引人才提供了可能。改善性住房建设有利于带动智慧智能家居等行业的发展和消费，提供家政、家庭绿化等新的就业岗位，为国内大循环注入动力。空间治理的逻辑需要从早期的“产业（传统园区建设）——劳动力（吸引体力劳动者）——城市（普通商品房开发）模式”，转变为未来的“城市（生态住房开发）——劳动力（吸引智力劳动者）——产业（新的业态形成）模式”，这样才能实现要素驱动向创新驱动转变。对于县城建设改善性住房，应从土地开发强度和环境适应性等规划要求出发，采取点状式供地，以避免出现大规模建设超过生态环境容量的情形，同时应尽量靠近高铁站点或高速公路入口，方便大城市高收入群体实现职住地之间快速往返，同教育、医疗、文旅资源配套，通过城市品质营造吸引人、留住人的环境，为县城发展注入新动能。必须强调的是，在人多地少的基本国情下，对低密度的改善性住房应开征资源占用税，为三次分配实践拓展新的思维。

农村往往具备更好的生态资源，生态产品价值实现是生态空间治理的重点。就城乡关系而言，开展乡村生态旅游是一个重点。2019年中国乡村休闲旅游业接待人次超过30亿，刚好占国内旅游人次的一半，未来乡村休闲旅游将成为一个重要产业。浙江德清在当地“裸心堡”“裸心谷”等特色民宿的带动下，利用当地良好生态，精心打造莫干山生态资源，使民宿成为当地乡村的支柱性产业。在国家公园建设上，核心控制区必须加强生态红线管制，一般控制区可以有条件地开展指定线路或指定地点的生态观光旅游，而外围协同服务区，则是生态产品价值实现的重点。碳交易是当前生态价值实践讨论的一个热点，而如何打造国家公园区域公共生态品牌产品体系是未来的重点。在荷兰的农产品分类中，价格最高的是山区地理标志的农产品，其次是有机农产品，最后是普通农产品。可见，生态保护不一定都意味着成本付出，生态空间治理的驱动力在于生态价值转化，必须践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

空间治理需要人、地、钱的协同，这就需要户籍制度、土地制度、财税制度的联动改革。一是户籍制度改革，要坚持以人民为中心，让城乡人口迁移更加灵活，实现劳动力要素的空间高效流动。我国人口高峰已到来，在未来，大城市的空间治理要与落户政策协同，而对于很多县城，城市收缩将是空间治理必须面对的问题。二是土地产权改革仍需深入推进，以期改变城乡二元结构，实现农村土地与城市土地的平权，这是实现城乡共同富裕的基础条件。三是财税体制改革是未来重点，当前，地方政府对“土地财政”的依赖亟待转型，未来需要完善房地产税收制度。地方政府的财政收入要从当前以土地出让金与生产税为主导，转变为以房产保有税与消费税为主导，而这一转型的前提是我国已经进入高收入国家行列。同时，要推进三次分配制度改革，让中国式现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，实现城乡共同繁荣发展。

文章来源：《学术前沿》杂志2025年第7期（注释从略）

原文责编：桂   琰

原文美编：梁丽琛

新媒体责编：梁丽琛

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