关于加快推进自然资源督察立法的思考

2004年10月，国务院印发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称“28号文”），明确提出“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”。自此，国家土地督察制度正式建立。到如今，自然资源领域督察制度的建立已逾20年。从土地督察到自然资源督察，从分散督察到统一督察，督察工作始终坚持贯彻党中央、国务院各项决策部署，对促进自然资源保护和合理利用、推动经济社会可持续发展发挥了重要作用。

推进自然资源督察立法对于总结自然资源督察制度、解决当前自然资源督察中存在的问题、明确自然资源督察制度与相关制度的关系至关重要。当前，自然资源督察工作已经积累了丰富的实践基础，而《土地管理法》《矿产资源法》等法律规定也为其提供了法律依据，且《国家土地督察条例》的前期起草研究已经为其积累了宝贵的立法经验，因此推进自然资源督察立法恰逢其时。

推进自然资源督察立法至关重要。一是实践经验亟须总结提升。自然资源领域的督察制度已经实施了20年，在此实践过程中，自然资源主管部门全面履行自然资源督察职责，在耕地保护、矿产资源管理、海洋资源管理、林草和自然生态保护、国土空间规划管理等方面均取得了显著成效，积累了丰富的实践经验。这些实践经验对于进一步完善自然资源督察制度发挥了重要作用，迫切需要进一步提炼总结，将其上升为法律规范。

二是现存问题亟待立法解决。近年来的自然资源督察虽取得了显著成效，但在工作开展过程中仍存在诸多问题。如：自然资源督察职责履行主体此前尚未完全统一，而是分别由督察局、海区局和森林资源监督专员办事处行使；缺乏统一的问题认定和督促整改标准，导致督察反馈的部分问题督促整改难；三项督察工作统筹协调不足，例行督察频次较高，导致督察机构和督察对象负担较重；督察反馈问题多而全，聚焦性不足，导致督察与执法界限不清，督察的实效和影响仍有待进一步提升等。这些问题都需要通过加快推进自然资源督察立法予以解决。

三是与其他相关制度的关系仍须明确界定。自然资源督察与中央生态环境保护督察、自然资源资产离任审计等制度在运行中存在交叉，在目标、对象、内容等方面均具有较高的相似性。从工作目标上看，这些制度都是为了推动各地在落实生态文明建设大政方针、重要决策上同党中央保持高度一致；从监督对象上看，这些制度均涉及地方政府或者地方政府有关领导，具有极大的同质性；从督察内容上看，这些制度具有极大的重合度，容易出现“重复督察”和“多头督察”的情况。这些制度之间的关系，还需要通过自然资源督察立法予以明确界定。

推进自然资源督察立法切实可行。一是有坚实的实践基础。多年来，自然资源督察积累了丰富的实践经验。这些经验不仅来自对土地利用和土地管理的持续监督，还包括对矿产资源开发利用和监督管理情况、海洋资源保护和利用情况、国土空间规划实施情况等的深入监督。这些自然资源督察实践凸显了自然资源督察在保护资源、维护生态、促进可持续发展等方面的重要作用，验证了自然资源督察制度的有效性，彰显了自然资源督察制度的必要性，也为进一步推进自然资源督察立法打下了坚实的实践基础。

二是有明确的法律依据。《土地管理法》第六条明确规定了土地督察制度，即“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察”。《土地管理法实施条例》第四十四条至第四十六条提出了行使督察职责的国务院授权的机构为国家自然资源督察机构，明确了自然资源督察的对象、有关单位和个人的配合义务以及自然资源督察的措施。即将实施的新《矿产资源法》也对矿产资源督察作出规定，明确提出“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府矿产资源开发利用和监督管理情况进行督察”。上述法律法规的相关规定明确了督察的整体地位，将督察制度纳入法治轨道，为督察立法提供了法律依据，但其规定均较为原则，仍需专门的督察立法对相关规定予以细化。

三是有宝贵的立法经验。原国土资源部积极推进土地督察立法及“国家土地督察条例”的研究起草工作，曾多次进行修改完善并广泛征求意见。2015年11月，原国土资源部审议通过《国家土地督察条例（草案送审稿）》。该送审稿明确了新形势下土地督察的职责定位，构建了中国特色的国家土地督察制度，系统设计了监督对象、督察职责、督察权限和督察程序等相关制度，注重约束督察机构自身的行为和维护被监督对象的权利。由于2018年国务院机构改革的推进，土地督察转型为自然督察，该条例的立法工作被暂停。这一条例虽未能如期出台，但其为自然资源督察立法提供了宝贵的立法经验。

自然资源督察涉及国家资源安全和生态环境保护，是生态文明监管体系的重要组成部分。笔者认为，加快推进自然资源督察立法，应坚持党的领导，坚持问题导向，坚持科学立法，加强立法协调，推动我国自然资源管理事业迈向法治化、规范化的新高度。

坚持党的领导，准确把握立法工作的正确方向。笔者认为，在推进国家自然资源督察立法的过程中，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，立足统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，保障全面履行督察职责。

一是进一步明确自然资源督察工作的权力来源为党中央，并从立法层面保障和规范督察工作履行党中央授权职责，确保党对自然资源督察工作的领导。二是贯彻落实“山水林田湖草生命共同体”的整体系统观，推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，并将立法决策与改革决策相衔接，通过立法推进自然资源全面督察，健全统筹土地、矿产、海洋、林草、水、空间规划等自然资源全要素的督察制度。

坚持问题导向，持续提高立法工作的针对性。笔者认为，自然资源督察立法涉及众多重大问题和基本制度，必须坚持问题导向，针对当前国家自然资源督察实践中存在的问题，围绕督察的工作程序、工作方式、与执法的关系、与中央生态环境保护督察和审计等相关制度的关系等问题，积极开展重大问题和基本制度研究，并在充分采纳实践经验的基础上，注重探索和创新，为立法提供有力的理论支持，有效确保立法的科学性和合理性。

一是通过自然资源督察立法，明确自然资源督察的基本原则，“抓大放小”，提升督察效能，避免因反馈问题过于全面、具体而导致地方政府疲于应付核查和整改具体问题，使得自然资源督察与执法监督的效能趋同。二是完善督察工作程序，进一步明确和完善由督察准备、督察实施、督察报告、提出督察意见、督促整改等环节共同组成的自然资源督察工作流程及各环节的相关要求。三是建立健全日常督察、专项督察、例行督察等方式相结合的自然资源督察工作方式，结合实际，合理调整例行督察的频次。四是巩固深化贯通协调、案件通报、案件移送、联合开展专项工作等机制，进一步深化完善与巡视、纪检监察、审计、环保督察等监督机构的信息沟通和业务协作。五是完善督察工作措施，充分利用自然资源督察成果，统筹运用督察重点督办、通报、约谈、座谈、移交移送等措施，督促地方政府落实责任，规范管理秩序。

坚持科学立法，充分发挥专家学者的特殊作用。科学立法是构建完善法律体系、提升法治效能的基石。笔者认为，在推进自然资源督察立法中，专家学者和智库对提升立法科学性也将发挥重要作用。一方面，专家学者和智库能够提供深入的专业知识，承担相关研究课题，为立法提供全面、系统的支持。另一方面，专家学者和智库可通过在学术期刊发表论文、参加高端学术论坛、借助社交媒体发声等多种渠道，广泛传播对推进立法的独到见解，为加快推进自然资源督察立法营造良好的舆论环境，助力凝聚社会共识。因此，只有充分发挥专家学者和智库的优势，广纳专业智慧，才能使立法更加科学、合理、完善，为自然资源督察提供坚实有力的法律保障。为此，笔者建议，一要建立督察立法专家库，广泛邀请自然资源管理、法学、生态环境等多学科领域的专家学者参与立法过程。二要搭建智库参与立法的平台，鼓励智库积极参与立法研究。三要建立定期交流机制，通过召开座谈会、研讨会等方式，加强与专家学者、智库之间的沟通与协作。   

此外，笔者认为，加快推进自然资源督察立法，还应加强立法协调，组织起草部门应主动邀请有关立法机关提前介入，提前就立法形式、基本原则、主要制度等形成共识，积极组织联合调研和课题研究，共同推动立法工作，共同研究解决立法过程中遇到的问题和困难，以有效提升后续立法工作的推进效率。

（作者均供职于自然资源部不动产登记中心）