全域土地综合整治项目的操作路径与谋划要点
一、全域土地综合整治项目要解决的问题
根据自然资源部《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149 号）以及《全域士地综合整治实施指南（试行）》要求，全域土地综合整治着力解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，重点实施“3+X”整治内容，即：以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复以及实施单元根据实施区域内的历史文化遗产保护、产业发展等合理安排整治内容。在实际项目中一般是农用地整治、建设用地整治、生态保护修复、乡村文化保护和产业导入内容，其中用地布局（农用地、建设用地整治）调整是工作基础，产业项目导入是收入来源，是项目融资资金的来源一定程度上决定了项目的包装体量，生态与文化保护是配套内容。
（一）用地优化
用地优化调整主要包括农用地、建设用地调整。
1、农用地整治
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农用地整治内容包括三项：用地布局调整、耕地质量提升、农田生态环保改造三大内容。
首先，要搞清楚农用地包括哪些内容，通常来说农用地是包括包括耕地、林地、草地、农田水利用地。因此，农用地调整的对象也主要是耕地与林草地、农田水利用地之前的空间布局调整，重点推动连片化，重点解决项目区农用地碎片化、非粮化、低效用地等问题，推动园林地“上坡”、耕地“下坡”，优化耕地、林地等布局。根据《全域士地综合整治实施指南（试行）》要求，平原地区 5 亩以下、山区丘陵地区 3 亩以下的图斑可以判定为碎片化土地，是土地整治重点整治对象。对于园林地“上坡”、耕地“下坡”，一般为坡度在15°以下的用地作为耕地，坡度在15°以上的用地作为园林地调整。
其次，农用地质量提升一般的政治内容为在永久基本农田范围内建设高标准农田，对其他耕地完善农田灌溉、田间道理等基础设施建设，对有问题的土地实施针对性治理。
最后，农田生态化改造主要是对灌排沟渠，宜采用生态化护坡等措施；对于田间道路，因地制宜采用泥结石、砂石等材料等内容。
2、建设用地整治
建设用地整治的内容包括建设用地布局优化、村庄建设用地整理、废弃厂矿用地复垦利用、城镇低效用地再开发四项内容。
（1）建设用地布局优化
建设用地布局优化是通过运用城乡建设用地增减挂钩政策，对零星、破碎、插花的建设用地地块实施统一整治，通过复垦、归并等措施，对建设用地进行空间位置调整、地块整合，形成集中连片的建设用地，促进集约利用。如拆旧建新，将旧的土地用于复垦，利用增加的耕地面积建设新的建设项目，实现建设用地不增加，耕地不减少。
（2）村庄建设用地整理
村庄建设用地整理包括旧村改造更新、集聚发展建设两项内容。其中，旧村改造重点对危房、闲置的宅基地、空心村、废弃地等进行整理，进行复垦、土地用途整合，目的是控制和缩小村庄用地规模，同时进行人居环境改造。对于生态环境脆弱、自然灾害频发、人口流失严
重、空心化程度较深的村庄可进行整村搬迁，对原有村庄用地进行复垦。
（3）废弃厂矿用地复垦利用
此部分主要是对纳入整治区域内责任人灭失的历史遗留废弃采矿用地进行土地复垦利用，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建”的原则，整治后产生的新增耕地、建设用地和腾退的建设用地指标统筹使用。
（4）城镇低效用地再开发
主要是对存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等建设用地，通过重新包装产业项目进行高效利用。
（二）生态环境修复
生态环境修复主要是在严守生态保护红线的前提下，通过优化生态空间布局，推进一体化生态保护修复，重点对农村水系、河岸、林地、荒草地等进行生态修复，对农村人居环境、垃圾处理、污水处理等进行专项生态治理。
（三）乡村文化保护与传承
乡村文化保护和传承方面可通过挖掘当地农耕文明元素和乡村民居
特色，保护体现村庄特色的田园风光，对文化遗产，古村落以及文化遗址进行重点保护。
（四）乡村产业振兴
以乡村优势资源禀赋为基础，以完善利益联结机制为核心，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，促进农业现代化和农村一二三产业融合发展。
产业部分是全域土地综合整治项目十分重要的内容，目前，在实务中，全域土地综合整治项目的资金来源主要还是农发行贷款，而产业收入是构成项目主要的收益来源，在当前地方财政紧张的环境下，此部分的项目的谋划往往在一定程度上决定了项目的总投资规模。
二、全域土地综合整治项目的操作路径
（一）实施程序
全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等，流程示意图如下。
1、总体流程
实施方案备案入库——融资可研——银行贷款审批——完善规划与项目设计——组织实施
2、重要前期手续——实施方案
（1）实施方案的权威性和严肃性
全域土地综合整治实施方案是全域土地综合整治项目的重要基础性成果文件，实施方案基本确定了项目总体规模、项目总体架构、子项目安排、总投资与资金来源等，是后续编制可行性研究报告、子项目设计规划资料的重要依据，并且实施方案一经备案，原则上不得调整，后续所有可研、设计工作必须严格按照实施方案开展。
（2）整体的工作流程
第一步：划分实施单元，根据整治潜力、收支平衡、资源要素等条件，选择一个乡镇作为实施单元；
第二步：编制实施方案，深入调研研究，根据用地布局优化、生态治理、人居环境整治和乡村特色产业发展需求谋划项目，确定项目的建设规模，同时要与银行贷款收益要求进行平衡。
第三步：申报与审核，实施方案完成后先报县级评审，评审通过后报市级评审，市级评审后报省资源资源厅评审，同步与银行对接，评审通过后备案入库并发放首批贷款。
第四步：项目实施。
第五步：项目验收与管护。
三、全域土地综合整治项目的相关要点
（一）明确土地调整的潜力
土地调整的潜力涉及项目实施单元选择以及项目实施的价值。在项目策划阶段，通过深入调研，摸清项目用地布局调整的规模，项目区图斑数量，破碎化土地的规模，建设用地的拆旧复垦规模、低效用地的治理规模，通过梳理项目土地整治后的新增耕地面积、耕地的连片化程度、图斑的减少效果、乡村产业项目的实施效果等方面，深入论证项目实施的可行性和效益。
（二）以收益定规模与以需求定规模相平衡
全域土地综合整治项目是需要财力支持的。目前，在地方财政紧张的大环境下，全域土地综合整治项目的资金来源主要为农发行贷款。而政策性金融的贷款是要考虑收益平衡的，而全域土地综合整治项目的收益主要是产业经营收益、资源运营收益以及补充耕地指标收入，其中产业收入是主要的收入。因此，全域土地综合整治项目的总投资规模要根据地方财力和可融资性来综合平衡，通过以收益的可融资规模结合地方财政的配套资金规模来确定项目总投资，从而框定项目总体规模和体量，避免因体量过大，融资性不强导致项目安排过多，项目后期实施缺乏财力支撑。
（三）规避负面清单和原则性要求
项目实施和谋划要严格遵守《全域士地综合整治实施指南（试行）》要求，与上位规划保持衔接，规避负面清单内容，涉及永久基本农田调整的要严格按照永久基本农田调整程序办理，满足其他政策的原则性要求，确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升、生态有改善、建设用地面积不增加、城镇开发边界基本稳定，生态保护红线目标不降低，严格符合政策精神要求。
（四）做好技术校对和土地摸排等基础工作
全域土地综合整治项目工作面广、涉及专业多，涉及部门也多。其中，专业配备一定要全面，抛开业主方配合方面，项目谋划方要统筹咨询单位、设计单位、金融机构等多方力量，确保方案编制科学、数据可靠、项目合理，收支平衡，既满足国土规划要求，又满足银行融资审查要求。
王俊峰
专业擅长项目库谋划，包括专项债项目、超长期特别国债项目、中央预算内投资项目、政策性银行贷款项目、商业银行贷款项目、资产盘活项目、城市更新、EOD与全域土地综合整治。从业八年，承担过300余个政企投融资项目谋划、落地。
