陈会广：农村宅基地改革的问题与方向

宅基地制度的形成基础，是围绕身份、分配与集体组织而建立的福利性安排，其历史逻辑决定了其封闭性与不可流通性。陈会广教授指出，现行宅基地制度可追溯至1962年《农村人民公社工作条例》设立的“三级所有、房地分离”体制，其背后以集体为单位进行土地分配，强调成员身份和使用权资格。这一制度在熟人社会与乡土结构中长期运行，依托血缘、地缘与组织结构维持稳定，其底层逻辑并非市场配置，而是集体保障与社会控制。宅基地虽为农民的财产权，其不顺畅的流通性正源于此种制度基础。

随着社会结构加速转型，宅基地制度原有的功能格局被解构，多功能正在形成，其福利属性与资产潜力之间出现张力。陈会广教授指出，在传统社区中宅基地不仅是居住场所，也是农业生产和家庭生活的物理支点；但在现代流动社会中，宅基地生活功能和福利保障正在逐步失去其核心地位，转而被视为潜在资产。但现有制度仍将其流转限制在本集体成员之间，宅基地有限范围市场化，导致资本化流动性与制度封闭性之间矛盾突出。他强调这一张力源于制度双重功能未被重新定位，而非某一环节失灵所致。

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人口结构与流动模式的深度变化，是当前宅基地制度面临的关键挑战所在。陈会广教授指出，当前农村已呈现出“未富先老”与“人户分离”交织的结构特征，农民工长期在外，宅基地闲置日趋普遍、农村人口老龄化明显，导致宅基地实际使用与制度安排严重错位。他认为在这种背景下，问题的核心不在于宅基地数量是否合理，而在于原有配置与家庭生命周期、人口流动轨迹脱节，从而引发退出障碍、管理失能与制度失衡。他提醒，改革不能回避“退出机制”设计这一核心问题，而应在保障原有权益前提下探索有序退出与存量盘活的操作路径。

城乡结构的不对称性与地方财政机制，是宅基地制度改革外部可动边界的重要限制条件。陈会广教授指出，长期以来城市对农村要素形成单向抽取机制，而地方政府对土地财政的依赖也使得宅基地制度的调整空间受限。在此结构中，若宅基地制度改革以释放建设用地或推动城镇化为导向，易产生忽视农户制度依附、放大风险转移的“攫取性改革”，损害改革正当性。他提醒，改革应以“包容性”为前提，在确保农户基本权益不被压缩的基础上推进制度改良，推动宅基地制度从身份福利走向结构治理，在人口减少与结构转型中守住农民对土地制度的基本信任。

来源：暨南大学乡村振兴研究院