自然资源领域生态价值量化的实践分析与启示

生态产品价值实现需要机制、技术的双重保障与支撑。本文聚焦“生态价值量化表征”这一技术环节，剖析近年来地方自然资源管理部门在本领域实践中的特色做法，并基于自然资源价值内涵，分析区分使用价值与交换价值的现实意义，以及将两者纳入同一框架下进行权衡分析的可选路径。

基于无量纲指标的自然资源生态服务能力表征与生态价值核算。不同于常见的基于生物物理模型测算生态系统服务实物量，再结合替代成本法等定价模型对其生态价值进行货币化核算的做法，一些地方在实践中尝试了以无量纲指标刻画自然资源的生态服务能力水平，并以之作为量化生态价值的基础。所谓“无量纲指标”是指，将各类以不同计量单位表达的原始数据进行标准化或归一化处理后得到的、与单位无关的、用于反映研究对象之间相对关系的指标，比如常见的各种指数等。

其中，广东省深圳市的做法较具特色。深圳市借鉴德国生态账户中对生态价值采取的无量纲化评估思路，结合土地分等定级原理，探索建立了以自然基点为基础的生态价值核算路径。自然基点是用以综合反映自然资源生态系统提供生态服务能力的无量纲指标，由自然资源最关键、最具生态服务能力代表性的属性因子转化而成。其中，一级基点、二级基点分别用于反映相同门类和不同门类自然资源之间提供生态服务的相对能力高低。具体实施时，首先根据自然禀赋（水、土、气等）划分自然分区，然后在不同分区内，选取适宜的指标测算一级自然基点，例如对于森林资源，选择郁闭度、蓄积量、龄组等指标；再根据通过专家打分形成的资源可比系数将一级自然基点修正为二级自然基点，进而形成在资源之间和资源内部均具有可比性的、表征自然资源生态服务能力高低的指标值。当需要对自然基点对应的生态价值进行货币化表达时，可选择适用于具体应用场景的价值量核算方法，如：用于自然资源资产损害赔偿时采用重置成本法；用于生态修复成效评估时采用功能价格法。

基于生态券的各类用地生态价值显化。生态券与生态信用、生态积分、碳券等类同，均属于生态指标交易实体化的表征。我国已有多地建立并实施了类似制度。以江苏省江阴市为例，其生态券是指土地权利人在符合法律法规和国土空间规划的前提下，通过土地复垦、生态修复等手段将建设用地转换为生态用地，形成生态服务增值部分对应产生的交易指标。江阴在具体实践中，将1亩5年生乔木林产生的生态调节服务价值量定义为1个标准生态券，其他地类则根据其与标准林地产生的生态调节服务价值之比例确定转化系数，经测算得到主要地类之间的具体换算系数。而各类用地提供生态调节服务价值的核算则采用了GEP核算体系中的具体方法。

在市场供应环节显化生态价值的其他做法。由于我国土地市场发育较为成熟，且土地供应主体在特定区域内的相对垄断性较高，地方政府在土地配置环节能够较为容易地植入管理目标、体现政策导向。在全民所有自然资源委托代理机制运行的背景下，这也是体现所有者履职的重要方式。近年来，多地自然资源管理部门在土地资源供应中积极尝试了促进生态价值显化的路径与方法。

一是通过核算土地出让成交价款中的生态贡献，量化生态溢价。2022年，河南省淅川县以约1.11亿元挂牌出让一宗国有建设用地，实现生态溢价约377.79万元。该生态溢价的核算思路为：首先完成当地的GEP核算，然后测算所在区域的生态产品价值实现率，再以之与土地出让中的成交溢价额相乘，则所得数值即体现为成交溢价中来源于生态产品贡献的生态溢价。

二是通过强制购买“绿票”实现生态损失补偿。以江苏省泗洪县为例，其“绿票”是指在泗洪县域范围内的项目因建设导致生态环境受到影响并产生未来污染物治理的需要，因而从生态产品交易中心购买的具有一定数额的券。绿票价值反映了生态修复和未来污染物治理所需成本。在土地出让过程中，当地以竞得者的建设行为可能造成的影响为标的进行价值核算，据此要求竞得者通过购买绿票付费。2022年9月，泗洪县完成首单绿票交易，涉及绿票数额5.12万枚，每枚绿票定价1元。

三是限地价竞生态投入，明确成交价款中的生态使用方向。较早尝试该做法的典型代表是江苏省太仓市。2023年4月，太仓市通过限地价竞生态投入方式出让一宗工业用地。该地块土地亩均成交价格为51万元，远低于周边类似地块超过100万元/亩的价格水平，其原因在于竞拍中设置了竞价上限，达到上限后通过竞生态投入确定受让方。最终，某企业以146万元的生态投入竞得这一地块，该资金将用于提升项目周边河道、水体、绿植的生态环境面积。

四是附生态监管协议供地，以生态约束作为价格权衡的重要影响因素。在江苏省南京市溧水区的无想山沈家地块和江苏省常州市天宁区的一宗集体经营性建设用地公开出让中，均附带了生态保护监管（或生态管养）协议，有关部门对生态保护情况提出了具体要求，并进行全程监管。其中，在常州市天宁区的案例中，竞得人在按照协议承担管养和维护周边地块生态环境主体责任的同时，还可通过土地租赁方式获得管养地块使用权，用于适度开发经营。

自然基点的核心特征。深圳的做法中，以无量纲指标——自然基点代替货币量值反映生态服务能力的高低，既解决了不同类型生态服务之间的可比计量问题，又避免了GEP核算中可能存在的将核算结果误读为市场交换价值，却又难以得到市场认可的尴尬。自然基点的本质是反映自然资源质量和效用能力，对应于使用价值，其中能够进入市场的部分可进一步转化为市场中的交换价值（即市场价值或价格），就此形成使用价值、交换价值兼存并用的体系，更加灵活地应用于不同场景。这也类似于传统的土地“等级价”体系，其中分等、定级结果以位序形式反映使用价值的高低，既可以作为重要的价格影响因素，又可以支撑不同管理工作中的差异化需求，如，基于耕地分等结果测算占补平衡的等别折算系数，而价格则对应于市场中的交换价值。此外，该路径选取自然资源业务系统中较易获取且能够基本反映自然资源核心生态服务能力的指标测算自然基点，降低了实施的技术门槛，提升了可操作性。

这一做法是否适用于更广域的范畴，难点之一是如何合理确定资源可比系数。对不同自然资源之间提供生态服务的类型、能力进行客观比较，得出较有共识的相对重要性或优先序，显然是十分困难的。深圳方案中借鉴了德国生态账户的技术思路，从不可替代性、稀缺性、生态功能总体强弱等三个维度进行专家打分，测算可比系数，但与德国成熟的技术体系相比，尚缺少科学、细致的赋分准则与广泛实践。

生态券的本质内涵。生态券本质上是人为定义的不同用地类型、不同区域空间上生态价值的衡量标尺，可以实现不同地类生态价值的无量纲可比和占补平衡。生态券运行的前提和基础是强制规定经合法批准占用生态用地造成生态价值减少的各类建设项目必须购买生态券。这与美国湿地缓解银行、德国生态账户等制度类似，是一种“政府+市场”的生态产品价值实现方式。在江阴的做法中，虽然生态券无量纲指标，但其量化过程在本质上仍与基于功能价格法的GEP核算思路紧密挂钩，改进之处在于：将GEP核算中以货币为单位的价值量绝对值转换为各类用地之间的相对值，通过这一过程实现了无量纲化。生态券入市交易时，交易双方在政府制定的保护价基础上再由通过市场化方式对其定价。而政府基于生态修复成本制定的保护价又实现了将GEP核算中的“天价”价值量转换成为市场主体可接受、可支付的费用。

自然基点与生态券的异同。深圳与江阴的做法均有助于解决当量因子法、功能价格法等常用生态价值核算方法以及GEP核算结果普遍存在的共识度低、市场偏离度大、应用场景受限等问题，但生态券与自然基点的技术逻辑也有着明显差异。同为无量纲指标，生态券直接表征的仍是生态服务货币价值量的相对高低，而自然基点直接表征的是自然资源质量及其提供生态服务能力的差异。在相应机制的安排下，两者均可与货币化量值再挂钩。生态券通过“政府+市场”的模式转化为可流通的权益指标，自然基点则可根据不同使用目的量化为不同内涵对应的货币量值。两者在应用中均有助于将市场接受度较低的GEP转化为在区域市场上有共识、可支付的费用。

在供应环节显化生态价值的其他做法分析。此类案例的共同特征是将生态价值实现嵌入到供地环节，与市场机制衔接融合，但侧重点有所不同。

一是淅川的做法旨在显化已进入市场、附着于土地使用权之上的生态溢价，而非在市场成交价格之外另行加计生态费用。相较而言，泗洪案例则着眼于将之前未能进入出让定价考量的“生态损失”以可核算的修复成本形式交由土地竞得人额外支付。

以上两种做法均有助于提升人们对生态价值的量化认知。在淅川案例的测算思路中，确保成交溢价不为零是单独显化此类生态价值的关键。一般来说，传统出让地价评估中已经包括了生态溢价的影响，为确保成交溢价不为零，就需要先行将其剥离后再确定底价。此过程的合理把握值得进一步探讨。同时，此案例中如何科学定义并测算生态产品价值实现率也是难点所在。在此领域，既有研究成果提供了可借鉴的做法：将生态产品通过各种途径实现的经济价值总和称为生态产品价值实现量，以其与GEP的比值作为生态产品价值实现率，用以反映生态产品价值变现效率。

二是太仓、溧水、常州天宁等地的案例将经营性用地的使用权与生态保护约束条件绑定在一起，组成“权利+义务”型资产包，实现“经营性自然资源资产使用权利+公益性自然资源资产保护义务”的配置模式。应该说，此类“权利+义务”的组合模式在以往的土地供应中并不鲜见，多以代征土地或配建公共设施、保障房等形式出现。

其一，从供应方看，其目的更侧重于破解生态保护成本高、价值转化难等问题，通过附加生态保护义务，或直接明确买方承担的生态投入金额，将卖方（即政府部门）对公益性资产承担的必要成本转移到买方。这一过程，可能会降低卖方在经营性资产中直接收取的部分经济对价，但其将获得的经济收入、节约的成本支出以及提升的区域生态效用等纳入同一框架权衡时，能够实现总效用最佳。

其二，对竞买方而言，获得资源使用权的经济对价与承担附加义务的成本支出总和是其购买该资产包的总计投入，并预期从未来持续经营的获利中得以补偿。竞得人可借助管护用地的生态辐射效应，打造建设项目的品牌特色，增强项目整体效益，提升未来运营中的长期获利空间。

此种组合模式下，如果设计运营得当，既可为政府节约生态管护成本，又有助于调动企业主动参与生态产品价值实现的内生动力，同时还可提升优质生态产品的供给能力，从而实现卖方、买方、社会公众三方获利的局面。

当前，对于包括经济价值、生态价值在内的自然资源多元价值显化机制和量化模型已形成较为丰富的研究成果与试点实践。笔者认为，不同路径之间的本质差异不在于数值正确与否或结果准确度的高下，而在于针对不同管理目标、不同应用场景的适宜性和匹配度。笔者认为，剖析地方实践案例，至少可从以下几方面深入思考，并获得启示。

区分使用价值与交换价值在自然资源管理中具有现实意义。使用价值是交换价值的基础，但并非全部使用价值都能够形成公开市场或特定市场中的交换价值。自然资源具有功能多宜性和价值多元化的特征，部分使用价值对应的产品或服务属于公共品，因为无法清晰界定产权而不能进入市场运行体系，也就不存在以价格表征的交换价值。这一特征及其原因在一些针对自然资本核算或生态系统服务估值的学术研究中早已得到揭示。而对于此类非交换价值进行测度表达的单位除货币以外，还可以是面积、能量等非货币单位，或指数、分值等无量纲指标，具体选择主要取决于有关方面与受众的沟通效果是否最佳。

从本质上说，以货币表达的交换价值反映的是商品在社会经济系统中的交换比例，调节的范畴是人与人之间的关系。而自然资源的使用价值反映了自然资源对于人的有用性和重要性，揭示了人与物之间的关系。此外，从生态哲学的观点出发，非使用价值也是自然资源多元价值中的重要构成。与普通商品相比，人们对自然资源价值价格的关注显然更具复杂性和多样化。正视其价值内涵的差异，区分使用价值与交换价值的表征方式与应用场景，并不会降低价值核算工作的重要性。生态价值核算中的使用价值量化了资源环境客体与人类主体间的紧密关系，诠释了“保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程”，有助于激发全社会对自然资源和生态环境进行保护的自觉性。

将两类价值纳入同一市场框架下决策权衡需要搭建适配的转化路径。实践中确实存在须将使用价值与交换价值置于同一框架下，以货币为单位进行量化分析的情形。如，对“经营性（权利）+公益性（义务）”自然资源资产包进行组合设计时，需要将公益性资源提供的使用价值引入市场框架，与经营性资源产生的交换价值共同进行测度与权衡。成本路径往往是此种情境下的有效转化路径。这一特点在上述案例中已有体现。不论是自然基点货币化的路径，还是生态券的政府保护价，抑或是“绿票”的定价，均体现了对生态修复成本因素的考量。需要特别注意的是，此时的成本投入应按所在区域的客观成本计取，这是基本估价技术体系中的共识，也是有效沟通成本投入与市场认可值之间的桥梁。

然而，当人们以市场可接受的客观成本对使用价值进行转化和表达时，必然存在价值量化的“损失”。这是由于除了人造工程外，绝大多数生态效用主导型的自然资源并非可完全“重置”，其生态功能也不是主要归属于当期人为投入的转化。故可核算的成本价值通常远低于其真正的生态价值。但就目标与需求而言，这里之所以需要对本难以进入市场的使用价值以货币单位表达，并不是用之彰显自然资源价值量之高、效用之重，而是要与经营性资源的交换价值纳入同一市场框架下进行量化测算。

事实上，自然资源对于人类的使用价值，不能也不应全部用货币来衡量。只要我们能够理解和认知自然资源多元价值在市场运行体系中的可实现度，以及它与自然资本增值之间的密切关联，就有助于在正确的方向上推进工作。

政府部门配置自然资源资产时的理性决策需兼顾多元目标。效益导向是自然资源资产配置工作的核心，但追求的不应是短期内最大化地攫取经济收益，甚至也不是所有权主体单方收益的最大化。某些情境下，行为能动性更强的政府部门，即使作为所有权主体的代理方，也可选择部分牺牲所有权的短期经济收益而促进综合价值的可持续。这也体现了生态文明建设的理念内核。兼具自然资源所有者行权代理方与公共事务管理方的自然资源部门，其决策中的价值权衡趋于立体多元，除所有者或产权人可实现、可获取的经济价值外，还需将保护带来的自然资本增值以及不能被任何一方独家获取的公共利益增长等纳入考量范畴。而这些也是降低风险、实现自然资源资产收益稳定性与成长性之不可或缺的保障。上述需求使得该项工作中涉及的价值内涵、表现形式以及纳入考量的获益主体等不再单一。

（作者供职于中国国土勘测规划院）