一、政策逻辑：从顶层设计到地方实践

战略定位与政策演进

全域土地综合整治在国家发展战略体系里，占据着关键枢纽位置，它和国土空间规划、乡村振兴、碳中和目标紧密相连，共同构成相辅相成的战略格局。

国土空间规划为全域整治绘制出宏观蓝图，明确土地利用的总体框架与发展方向而全域土地综合整治，则是将这一蓝图落地的有力抓手通过对田、水、路、林、村等全要素进行系统整合与优化，能大幅提升土地利用的精细化程度与综合效益。

如浙江省，依据国土空间规划，借助全域土地综合整治，对城乡空间布局进行优化以杭州市余杭区径山镇为例，径山镇土地综合整治项目以小古城村、径山村、漕桥村等村庄为核心片区，对13个村庄风貌特色和发展方向总体布局，区域内实现特色突出、功能互补、资源互动、要素互通、时序共享，统筹实施农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、历史文化保护等工作项目实施后，耕地从16443亩增加至26443亩，3亩以下碎片化图斑减少1103个，永久基本农田面积增加至21599亩，盘活低效用地1031亩、存量建设用地500亩，显著提高了土地利用效率。

在乡村振兴的伟大进程中，全域土地综合整治发挥着核心驱动作用它全面整合各类资源，深度改善农村生产生活环境，积极推动农业产业向高端化、现代化迈进，有力促进农村一二三产业深度融合。

浙江省安吉县为例，通过全域土地综合整治，精心打造美丽乡村，大力发展生态旅游产业其中，鲁家村通过整治，打造了以家庭农场为特色的乡村旅游模式，实现了从传统农业大县向生态经济强县的华丽转变，乡村经济蓬勃发展，成为全国乡村振兴的典范。

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面对全球气候变化挑战，全域土地综合整治与碳中和目标高度契合通过大规模生态修复工程，像湿地、森林生态系统的重建与保护，以及科学优化土地利用结构，减少高碳排放的土地利用方式，能够有效增加碳汇，降低碳排放总量。

在江苏的部分地区，无锡市惠山区洛社镇试点区域位于京杭大运河两侧，包括万马村和花苑村两个行政村通过全域土地整理生态修复、退圩还湖，清了十六七万立方米淤泥，把养鱼的堤坝全部扒了，恢复成了碧波荡漾的万马白荡湿地，其强大的碳储存能力，为区域碳中和目标的实现贡献了重要力量。

自2020年全域土地综合整治试点政策启动以来，历经探索实践，到2023年《关于全域土地综合整治的指导意见》正式发布，政策体系不断完善升级。

在整治目标方面，从试点初期的初步摸索，逐渐转变为明确强调生态保护、粮食安全与乡村发展协同推进，政策目标更加精准、全面。

在实施机制上，更加强调系统性与整体性，强化部门间的协同合作以及省级层面的统筹协调

如山东省，在推进全域土地综合整治过程中，省级政府建立了多部门联合工作机制，对全省整治工作进行统一规划、协调与指导以济南市商河县玉皇庙镇等18个经自然资源部批复的全域土地综合整治试点地区为例，通过多部门协同，显著提升了整治工作的推进效率与实施效果

在“三区三线”的严格管控下，全域土地综合整治的逻辑架构面临深刻重构“三区三线”明确划定了生态空间、农业空间、城镇空间，以及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，成为全域土地综合整治必须遵循的底线与准则。

在永久基本农田范围内，坚决禁止非农建设项目落地，全力确保耕地数量不减少、质量不降低整治工作重点围绕耕地质量提升工程，如土壤改良、高标准农田建设，以及完善农田水利、道路交通等基础设施展开，为粮食安全筑牢坚实基础。

在河南的一些地区，郑州市中牟县，严格按照“三区三线”要求，对永久基本农田进行集中连片整治，建设高标准农田，有效提高了耕地质量与粮食综合生产能力。

地方实践痛点解析

在耕地“非农化”“非粮化”整治工作中，基层政府面临着严峻的权责矛盾一方面，部分农户受经济利益驱使，擅自将耕地用于非粮种植，甚至违规开展非农建设，以获取更高经济收益。

另一方面，基层政府肩负着落实耕地保护政策的重大责任，但在执法过程中，由于涉及农民切身利益与生计问题，执法难度极大，容易引发农户抵触情绪。

在一些南方地区，广东省梅州市村庄，农民将大量耕地改种果树、花卉，甚至挖塘养鱼在开展整治行动时，农户往往以生计为由拒绝配合，导致整治工作推进困难。

生态修复与土地指标交易之间的协同机制尚不完善，成为制约全域土地综合整治的一大瓶颈生态修复工程需要大量资金持续投入，而土地指标交易作为潜在的重要资金来源，目前两者之间未能形成高效协同。

在许多地方，生态修复项目完成后，所产生的土地指标在进入交易市场时遇到诸多阻碍，交易流程繁琐、交易价格不合理等问题突出，严重影响了社会资本参与生态修复的积极性。

西部地区生态修复项目完成后，由于交易政策不明确，产生的土地指标长时间无法进入市场交易以四川省甘孜州县级的生态修复项目为例，导致后续生态产业培育资金短缺，项目难以持续推进。

平衡政府主导与市场化运作的边界，是全域土地综合整治实践中的又一关键难题政府在全域土地综合整治中承担着规划引领、政策支持、监管保障等主导职责，但仅依靠政府财政力量，难以满足大规模整治工作的资金需求，引入市场化运作势在必行。

在实际操作中，政府有时过度干预市场主体的经营活动，或者对市场监管不到位，导致市场秩序混乱。

在一些土地整治项目中，政府对社会资本投资项目设置过多行政审批环节，审批周期过长，极大限制了市场活力而在另一些项目中，对市场主体的资金使用、工程质量等关键环节监管不力，导致项目质量不达标，整治效果大打折扣，江苏省个别县级的土地整治项目，就出现了类似问题。

二、技术实施：多专业协同的数字化工具箱

基础调查技术集成

高分遥感与InSAR监测技术的有机结合，为土地退化评估提供了强有力的技术支持高分遥感凭借其高分辨率成像能力，能够清晰呈现土地利用现状及动态变化细节，全面捕捉土地利用格局的细微调整。

InSAR（合成孔径雷达干涉测量）技术则专注于精确监测地面形变，对土地退化过程中的地面沉降、水土流失等关键现象进行精准量化评估。

在大型矿区周边，山西省大同市煤矿矿区周边，利用高分遥感影像可快速识别出土地塌陷区域的范围与轮廓结合InSAR监测获取的高精度地面沉降数据，能准确掌握塌陷范围的扩展趋势及沉降速率变化，为后续土地修复方案的科学制定提供坚实的数据基础。

地质队在生态本底调查工作中发挥着不可替代的关键作用在水土流失调查方面，地质队运用实地勘察、土壤采样分析等传统手段，结合先进的地理信息技术，能够准确判定土壤侵蚀类型、强度及其空间分布规律。

针对采空区治理难题，地质队利用地球物理探测等前沿技术，全面查明采空区的空间分布、规模大小及稳定性状况，进而制定出极具针对性的治理方案。

在山西煤矿采空区治理项目中，以山西省阳泉市煤矿采空区为例，地质队综合运用地质雷达、瞬变电磁法等地球物理探测技术，详细掌握了采空区的具体情况并采用注浆充填、加固支护等工程措施，成功消除了采空区塌陷隐患，保障了区域生态安全与土地可持续利用。

三维实景建模技术为村庄规划注入了新活力，开辟了独特的技术路径通过无人机倾斜摄影测量，能够快速、高效地获取村庄地形、建筑等丰富数据，再借助专业建模软件构建逼真的三维实景模型。

规划师基于这一可视化模型，能够直观、全面地了解村庄现状，包括地形地貌、建筑布局、公共空间分布等，从而进行更为科学合理的功能布局规划。

在浙江历史文化名村规划中，以浙江省金华市浦江县新光村为例，借助三维实景模型，规划师清晰展现了村庄独特的山水格局与传统建筑风貌据此制定了保留传统建筑、优化公共空间、完善基础设施的规划方案，既保护了村庄的历史文化底蕴，又提升了村庄规划的科学性与可操作性，为乡村可持续发展奠定了良好基础。

实施性规划创新

全域整治与详细规划实现“一张图”深度融合的关键在于数据同源与目标协同首先，要确保全域土地综合整治规划与详细规划的数据来源统一、坐标系统一致，消除数据壁垒，实现数据的无缝对接与共享。

在目标设定上，两者都需紧密围绕区域发展战略定位，如产业发展导向、生态保护要求等，进行有机融合与协同规划。

在成都新兴产业发展区域，以成都市郫都区新兴产业园区为例，通过构建统一的地理信息数据库，将全域土地综合整治规划中的耕地保护、生态修复、产业用地布局等内容，与详细规划中的建设用地布局、基础设施建设、公共服务设施配置等进行深度整合，形成“一张图”规划体系，为区域有序开发建设提供了精准指导。

低效建设用地再开发面临产权分散、权属不清等复杂问题，需要构建科学合理的产权整合模型一种常见且有效的模式是在政府引导下，采用土地置换、合作开发、产权流转等方式，将分散的产权集中归并。

在广东镇里的老旧工业厂区改造项目中，以广东省佛山市顺德区陈村镇老旧工业厂区为例，政府积极介入，组织产权人进行多轮协商通过土地置换与合作开发相结合的方式，将相邻地块的产权整合起来，成功引入社会资本进行改造升级，建设现代化产业园区，实现了土地资源的高效集约利用，大幅提升了土地利用效率与经济效益。

以农民为主体的参与式规划方法在浙江“微改造”模式中得到充分体现与成功实践在村庄规划编制过程中，通过召开村民代表大会、开展入户调查、设立意见征集箱等多种方式，广泛征求农民意见与建议。

在浙江村庄的环境整治规划中，以浙江省湖州市安吉县余村为例，村民提出保留村口具有历史文化价值的大树作为村庄标志性景观的建议被规划团队采纳同时在公共空间设计环节，充分考虑村民日常活动需求，设置了健身广场、文化长廊、老年活动中心等设施，使规划方案高度符合村民意愿，极大激发了村民参与整治工作的积极性与主动性，有力推动了村庄整治项目的顺利实施。

三、资金筹措：多元化资本参与路径

EOD模式下的项目包装逻辑

在EOD（生态环境导向的开发）模式框架下，项目包装的核心在于实现生态修复与产业开发的深度融合与协同发展土地指标收益反哺生态修复的财务模型是其中的关键环节。

以废弃矿山生态修复项目为例，以湖北省黄石市废弃矿山为例，通过对废弃矿山进行全面整治，包括矿坑回填、土地复垦、植被恢复等工程措施，成功新增大量耕地，并获得相应土地指标。

将这些土地指标在规范的土地指标交易市场公开出售，所获收益用于支付生态修复工程的前期投入、中期建设费用以及后续生态产业培育与运营成本，形成可持续的资金循环机制。

同时，在农文旅融合项目中，积极引入社会资本，采用“整治+康养产业”捆绑开发策略，实现生态效益与经济效益双赢。

四川县级在全域土地综合整治过程中，以四川省遂宁市大英县为例，充分挖掘乡村生态资源与文化底蕴，打造优美生态环境在此基础上引入社会资本建设高端康养度假设施，开发特色康养旅游产品，吸引大量游客前来休闲度假，不仅带动了当地经济发展，还提升了区域生态环境质量。

典型案例收益结构

江苏一些镇创新实施“宅基地置换+产业园区”资金平衡方案，成效显著以江苏省苏州市相城区黄桥街道为例，通过宅基地置换，引导农民从分散居住向集中安置转变，有效节约出大量建设用地指标，将其用于建设产业园区。

产业园区建成后，通过土地出让获取一次性收益，园区内企业入驻产生的税收、租金等持续性收益，一部分用于支付农民安置费用，包括安置房建设、配套设施完善等另一部分用于产业园区基础设施建设、公共服务提升及后续运营管理，实现资金收支的动态平衡。

该方案实施后，产业园区成功吸引多家优质企业入驻，创造大量就业岗位，带动当地居民增收致富，同时显著改善了农民居住条件，提升了乡村整体面貌。

广东县级探索采用“矿山修复+光伏发电”PPP模式回报机制，为矿山修复与资源利用开辟新路径以广东省韶关市仁化县为例，政府与社会资本通过平等协商，签订PPP项目合作协议，共同对废弃矿山进行生态修复。

在修复后的土地上，充分利用当地丰富的太阳能资源，建设大规模光伏发电站光伏发电站产生的电力销售收入以及政府根据政策给予的一定补贴，作为社会资本的主要回报来源。

同时，生态修复工程有效改善了区域生态环境，减少水土流失、土地沙化等生态问题，实现了生态效益与经济效益的有机统一这种模式既解决了矿山修复资金短缺的难题，又实现了废弃土地资源的高效再利用，具有良好的示范推广价值。

四、协同机制：跨部门治理能力建设

纵向联动：省级统筹与镇域实施

浙江“千村整治”工程积累了丰富且宝贵的经验，其中省级指标统筹发挥了关键引领作用省级政府基于全省土地资源禀赋、经济社会发展需求以及生态保护目标，对耕地保护指标、建设用地指标等核心资源进行科学统筹分配，确保资源在全省范围内优化配置。

镇级政府则建立健全项目库管理机制，将各类土地整治项目，如农村环境整治、农田基础设施建设、村庄风貌提升等，纳入项目库进行精细化分类管理、有序梯次实施。

在浙江省全域土地综合整治推进过程中，省级政府对各地市的耕地占补平衡指标进行统一调配根据不同地区耕地资源状况与建设需求，合理分配指标额度，确保全省耕地总量动态平衡。

以杭州市为例，镇级政府依据本地实际情况，将农村生活污水治理、乡村道路拓宽改造等项目纳入项目库按照项目轻重缓急、资金到位情况等因素，稳步推进项目实施，取得了良好的整治效果。

建立跨部门联席审查机制（自然资源+农业+生态环境）是保障全域土地综合整治顺利推进的重要制度创新各部门基于自身职能定位，对整治项目进行全方位联合审查。

自然资源部门重点审查土地利用的合规性，确保项目用地符合国土空间规划与土地利用政策农业部门聚焦耕地保护与农业产业发展，保障项目实施不损害耕地质量与农业生产能力生态环境部门严格把关生态保护要求，防止项目建设对生态环境造成破坏。

通过定期召开联席会议，各部门共同协商解决项目实施过程中出现的问题，打破部门壁垒，提高项目决策效率。

在乡村旅游项目规划审查中，以浙江省嘉兴市嘉善县乡村旅游项目为例，跨部门联席审查机制充分发挥作用自然资源部门对项目建设用地选址、规模进行审核，农业部门就项目对周边耕地的影响及农业产业融合发展提出建议，生态环境部门对项目生态环境影响评价报告进行严格审查确保项目在土地利用、农业产业融合以及生态环境保护等方面均符合相关要求，实现项目综合效益最大化。

横向协作：利益分配与风险共担

农村集体经济组织作价入股的操作流程严谨规范首先，组织专业机构对农村集体资产进行全面清查核算，运用科学评估方法准确评估资产价值，确保资产价值真实反映市场行情。

然后，农村集体经济组织与其他合作方，如企业、社会资本等，经过充分沟通协商，签订详细入股协议，明确入股资产范围、股权比例设定、收益分配方式、风险承担责任等关键事项。

在村与企业合作开发乡村旅游项目中，以安徽省黟县宏村为例，村集体经济组织以集体土地、闲置房屋等资产作价入股，企业投入资金、技术、管理经验等要素双方按照约定的股权比例分享旅游项目经营收益，实现互利共赢发展在项目运营过程中，双方共同承担市场风险、经营风险等，有效增强了合作的稳定性与可持续性。

社会资本退出时的土地增值收益分配模型需要在项目合作初期就予以明确约定一般而言，根据社会资本的投入金额大小、投入时间长短以及项目实际运营绩效，综合确定其应得的土地增值收益份额。

在土地整治项目中，以江苏省南京市高淳区土地整治项目为例，社会资本在项目运营一定期限后，因战略调整选择退出按照项目合作协议约定，社会资本可获得项目增值收益的一定比例，该比例综合考虑了其前期资金投入、对项目发展的贡献以及项目运营期间的市场风险等因素。

剩余部分增值收益归农村集体经济组织及当地政府所有，用于后续乡村基础设施建设、公共服务提升以及乡村产业再发展，促进乡村经济社会持续繁荣。

五、趋势展望：技术驱动的未来场景

数字孪生技术应用

动态监测平台建设，如重庆“智慧整治”系统，为全域土地综合整治带来革命性变革，提供了实时、精准、高效的监测手段该系统深度融合物联网、大数据、人工智能等前沿技术，对土地利用状况、生态修复工程进度、项目资金流向等关键信息进行全方位、全天候动态监测。

通过构建数字孪生模型，将整治区域的现实场景在虚拟空间中精准再现，实现对整治区域的实时映射与模拟分析。

在土地利用监测方面，系统能够实时比对土地利用现状与规划目标，一旦发现违规用地行为，如未经审批的建设用地扩张、耕地非法占用等，立即触发警报机制，及时向相关部门推送预警信息，便于迅速采取制止措施，有效维护土地利用秩序。

区块链技术在土地权属管理领域的试点应用取得突破性进展，有望从根本上解决长期困扰的土地权属纠纷难题区块链具有不可篡改、全程可追溯、去中心化等特性，将土地权属信息存储于区块链上，任何土地权属变更都需经过多方验证，并完整记录在区块链账本中，确保信息的真实性、可靠性与唯一性。

在一些地区的土地确权试点项目中，利用区块链技术对土地权属登记信息进行数字化存储与管理，土地权属变更过程中的每一个环节都被详细记录且无法篡改，有效减少了因信息不透明、人为操作失误等导致的土地权属争议，提高了土地权属管理的公信力与效率。

政策创新方向预判

永久基本农田调整的弹性机制探索成为未来政策创新的重要方向之一在坚守国家粮食安全底线的前提下，充分考虑区域发展需求的动态变化以及耕地质量的实时演变，适度引入弹性调整机制，优化永久基本农田布局。

对于一些生态环境脆弱、水土流失严重或因重大基础设施建设确需占用永久基本农田的地区，经过严格科学评估与审批程序，可将部分不适宜耕种的永久基本农田调整为生态用地同时在其他耕地资源丰富、质量较高的区域，通过大规模土地整治项目，新增优质耕地，确保永久基本农田总量平衡、质量稳步提升。

在一些西部生态脆弱地区，通过科学论证，将部分受水土流失严重影响的永久基本农田调整为生态修复用地同时在周边地势平坦、土壤肥沃地区开展高标准农田建设，新增耕地面积，保障了区域粮食生产能力与生态安全。

集体经营性建设用地入市与整治的联动，为乡村发展开启新的机遇之门通过全域土地综合整治，完善集体经营性建设用地的基础设施及配套条件，提升其市场价值与吸引力。

在此基础上，建立健全集体经营性建设用地入市交易规则与监管机制，规范土地交易行为，保障农民集体和相关权益主体的合法权益推动集体经营性建设用地在公开市场。

来源：自然资源精选