罗震东｜数智时代推动城乡融合发展的维度与路径

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罗震东，南京大学建筑与城市规划学院教授、博导，南京大学空间规划研究中心执行主任。研究方向为城乡规划理论与方法、城镇化与城乡发展机制。主要著作有《流乡村：移动互联网时代的中国城镇化》、《新自下而上城镇化：中国淘宝村的发展与治理》、《大变局中的小城镇：2021江苏省小城镇调查报告》（合著）、《中国当代城乡规划思潮》（合著）等。

摘要

随着人口持续向都市圈、城市群等发达城市区域和中心城市极化集聚，增长与收缩并存已经成为数智时代县域人口发展的显著特征。与此同时，随着人口、资金、信息、技术等要素在虚实空间的高速、高频流动，城乡互动关系与方式持续迭代更新。面对城乡发展新趋势，人口增长与收缩格局、实体与虚拟空间互动、农民创业与地方创新，日益成为思考城乡融合的三个重要维度。顺应人口流变趋势，合理调整镇村布局体系；遵循空间发展规律，加强虚实空间集聚互动；激发地方创新精神，因地制宜完善制度设计，将成为推动城乡融合的新路径。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，并进一步从新型城镇化体制机制、农村基本经营制度、强农惠农富农支持制度和土地制度四个方面对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署，为全面深化城乡发展制度改革，推动城乡融合发展指明了方向。

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随着数字技术、人工智能的高速发展，当今中国正在经历着“乡土中国”向“城乡中国”“数字中国”的重大转变，城乡要素流动的整体性与复杂性日益增强。2023年末，我国常住人口城镇化率达到66.16%，改革开放以来的大规模快速城镇化已经结束，然而户籍人口城镇化率只有48.3%，区域、城乡发展差距依然较大，城乡融合发展任重道远。与此同时，数智技术的重大突破与相关产业的发展壮大，正从根本上改变着世界历史的发展轨迹、基本面貌和格局。2023年末我国城镇地区互联网普及率为83.3%，农村地区互联网普及率为66.5%，城乡数字鸿沟持续消弭，广大乡村地区借助移动互联网融入更为广阔的产业分工体系，资金、信息、技术、人才等要素在虚实空间高速流动，城乡发展的轨迹、面貌和格局也在发生根本性改变。面对城乡发展的持续巨变，如何落实《决定》要求，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡要素双向流动？我们应回到城乡空间，准确研判数智时代城乡要素流动的新趋势，进而从人口、空间与制度三个维度进行针对性地分析与设计。

数智时代城乡要素流动的新趋势

数智时代人口区域集聚趋势日益清晰。随着移动互联网和高快速铁路网的快速发展，中国已进入超流动社会。就业机会多、生活环境好的沿海发达城市区域和省域中心城市普遍更具吸引力，呈现人口加速流入趋势。对比第六次全国人口普查和第七次全国人口普查全国地级及以上城市常住人口的变化情况（见图1），可以清晰地看到，十年间常住人口1000万以上的城市人口总量增长高达35.3%，其中深圳、广州、成都十年间常住人口增长超过500万，郑州、西安、杭州、重庆、长沙等城市增长超过300万，武汉、苏州、北京、东莞等城市增长也超过200万。而同期其他规模等级城市的常住人口总量变化很小，其中人口规模100万～500万的城市人口总量呈现负增长。全国范围内人口向珠三角、长三角、京津冀、成渝以及中部地区超大、特大城市集聚的趋势非常显著。

来源：笔者根据六普、七普数据绘制

图1 地级及以上城市六普七普常住人口总量变化

都市圈、城市群的空间重构。与全国人口向城市区域集聚同步的是发达城市区域内的人口集聚。典型如长江三角洲地区，随着人口城镇化的发展，城市两极分化现象更加显著，据测算，长三角地区2009～2019年空间极化度提高幅度约为40%。基于区县尺度第六次全国人口普查、第七次全国人口普查统计数据的分析同样可以看到，长三角区县（市）的人口吸引能力呈现显著的马太效应， 72.6%的区县（市）人口剧烈变动，或者流入能力进一步加强，或者流出问题进一步加剧，前者以市辖区为主，后者则以县（市）为主。市辖区数量较多，人口增长趋势显著，在所有增长统计单元中占比达到58.6%。人口流失主要发生在县（市），在所有人口减少统计单元中占比高达66.7%。由沪宁杭甬构成的长三角核心区域内人口总体呈现增长态势。上海、南京、杭州和苏锡常四大都市圈人口吸引力明显强于其他区域，在第七次全国人口普查中人口密度超过长三角均值的区县大部分集中在这些都市圈范围内。与此同时，都市圈中心城市的都市区化趋势明显，人口由主城区向周边区县流出的外溢扩散现象突出，主城区的人口总量和人口密度均不同程度地降低。

流量驱动的城乡要素高频互动、持续迭代。进入移动互联网时代，与人口区域集聚和都市区化并行的是，人口以及资金、信息、技术等要素在虚实空间的高速、高频流动，城乡互动关系与方式持续迭代更新。移动互联网将更为广阔的城乡空间纳入统一的产业分工体系，乡村发展不断呈现新的现象与模式。一方面，随着中国电子商务规模的不断扩大，淘宝村、电商村大量涌现；另一方面，以视觉消费、旅游打卡等为代表的网红村在“注意力经济”时代蓬勃发展，形成乡村跨越式发展的新路径。与此同时，随着数字时代工作、生活方式的巨变，“数字游民”群体日益庞大，他们“逃离都市”“回归田园”的诉求促使大都市周边以休闲、创意、养老为特色的新乡村和新空间不断涌现，不少来自大都市的多元人群成为“新村民”，为乡村发展带来新活力。新乡村的涌现与都市区化进程基本同步，城乡二元对立结构日益瓦解，基于功能和比较优势的一体化发展趋势逐渐清晰。

数智时代思考城乡融合发展的新维度

人口增长与收缩并存格局是布局城乡融合发展的基础。数智时代随着人口持续向都市圈、城市群等发达城市区域和中心城市集聚，人口增长与收缩并存必然成为县域人口发展的显著特征，其不仅体现为量的变化，还存在着深刻的人口结构变化。城与乡的人口（知识、年龄、收入等）结构是不同的，而人口结构的失衡几乎是当前人口收缩地区乡村所存在问题的主要根源。因此，数智时代推动城乡融合首先必须关注不同地区的人口增长与收缩情况，区分增长型和收缩型县域，有针对性地制定与人口发展相适应的优化策略。

不同于传统的东中西部和东北地区的区域发展格局，随着以都市圈、城市群为主体的城镇化战略的持续推进，圈群内外的时空区位差异日益凸显。圈群内部人口总量持续增长，城乡互动与要素对流的程度更高，乡村人口收缩的程度通常较低，镇村常常与中心城市存在紧密的经济社会关系，是都市区提供公共产品的重要场所，如度假区、退休社区、文化或历史遗址、国家公园和休闲区等，基于功能分工的城乡一体化发展趋势显著。而圈群外部基本为人口收缩县域，乡村人口收缩的程度通常更为明显，推动城乡融合需要从农业生产和生态保护的角度调整县域发展定位与路径，积极倡导“精明收缩”。在人口收缩的同时实现劳动生产率和人均收入水平的双提升，最终实现城乡等值发展。因此，针对不同时空区位，通过科学规划与积极引导，有序解决人口增长与收缩带来的结构性问题，是推动城乡融合发展的首要思考维度。

实体与虚拟空间互动是推动城乡融合的新视角。以移动互联网、人工智能、虚拟现实等为代表的科技创新所推动的第四次工业革命，将为城乡融合发展提供重要手段。信息通信技术对于乡村的影响已在全球层面显现，在美国，数字革命已经成为引起乡村社区变化的最主要原因；在欧盟，随着智慧乡村（smart village）行动的实施，数字基础设施对于地理邻近（geographical proximity）概念的克服以及对于社会创新的促进作用日益显著。数字链接的不断完善以及脱离成本高昂、拥挤的城市的选址诉求，让创新以及知识密集型企业在乡村持续增长。数智时代城乡空间演化的逻辑不再只取决于实体空间的规模与经济实力，更取决于虚拟空间中诸多要素的流动密度与强度，以及与其他空间的链接能力。以信息流为核心的虚拟要素和基于信息网络的虚拟空间日益成为影响实体空间发展演化的关键。

长期以来，受制于实体空间部分基础设施建设的低水平以及信息获取、市场交易和物流配送的高成本，城乡融合的难点和痛点在于城乡要素的平等交换、双向流动。虚拟空间的出现首先大大降低了信息获取与市场交易的难度，同时促进物流配送与基础设施建设的优化，使得城乡要素双向流动的规模和强度不断提升。虚、实两个维度的链接与互动使得城乡空间日益形成自由连接的网络。乡村地区不仅可以自由地融入区域范围内的生产和消费体系，同时获得了乡村振兴和城乡融合发展的新路径。这类依然保持着乡村风貌，但已经进入区域甚至全球的产业分工体系的新乡村，就被定义为“流乡村”（village in flows）。它们在实体维度呈现分散、低密度的空间特征，但在虚拟维度，因为大量的生产联系而形成信息高度集聚的特征。流乡村的涌现为当今中国乡村提供了超越传统城乡二元结构、加速实现城乡融合的可能。一方面，虚拟集聚带来的要素集聚与交易机会，为乡村提供了持续发展的动力，让乡村本身的资源优势和特色价值得以转化；另一方面，随着流乡村数量的持续增长，城乡之间的人口流动将呈现更加显著、高频的互动状态，单一的“人口进城式”城镇化有可能转化为更加高频互动、紧密联系的城乡一体化。乡村和城市的关系与差别，在经过工业革命以来的城乡二元割裂与巨大发展差距后，有可能重新回归为“只是聚落密度上的差别”，农耕文明时代相对平等、有机的城乡关系将在生态文明时代重新回归。

农民创业与地方创新是推动城乡融合的新动力。大量新农村的形成过程表明，其最初都是由若干创业者率先尝试，取得成功后迅速扩散而成的。这些接触了先进知识和前沿技术的农村创业者是互联网时代的“乡村精英”“时代英雄”。他们开启了农村产业发展的新历程，并在之后的产业成长和扩散过程中承担起带头人的责任，成为推动新乡村形成的重要动力。如果说最初的开启过程与创业者的知识技能、个人经历以及商业头脑等因素密不可分，具有一定的偶然性，正如克鲁格曼所指出的，很多产业集群的形成，从根本上讲都是历史偶然事件开启了其积累过程。但是，促成这些偶然事件发生的正是他们身上所具备的鲜明的企业家精神，而这恰恰是经济增长的核心动力。企业家精神彰显了创业者的核心人格——敢为人先的创新精神和勇于试错的冒险精神。他们借助乡村的低生活成本，通过互联网不断试错，寻找绝佳的成长机会。创业取得成功后，其良好的发展模式会立即引发村民竞相模仿，进而促发相关产业的爆发式增长。

中国的乡村基本是以血缘、亲缘、友缘等关系为纽带的熟人社会，社会信任网络发达，具有明显的自组织性。尤其在社会关系相对稳定和封闭的乡村，创业信息和缄默知识的传播扩散成本极低。同村或邻村的学习者与早期创业者大都有着或多或少的血缘与亲缘关系，这一感情纽带在一定程度上充当了原始的信用筹码，能够在乡村内部快速积累和传递创业动能。村民的创业成本在成功范例出现后会迅速降低，短时间内实现“一传十、十传百”的扩散效应，进而吸引大量外出务工人员返乡创业。以山东曹县为例，随着农村电商的蓬勃发展，2013年至2019年当地就有超过1.5万人返乡创业，仅大集镇就有5000多名外出务工农民、近200名大学生回乡创业，当地的企业经营者中有80%是35岁以下的年轻人。返乡人员带回了资金、技术以及先进的经营和管理理念，实质性地打通了由城到乡的生产要素流通渠道，改变了乡村地区长期以来资金、人才外流的状况。无数新农村的成功案例显示，推动城乡融合最根本的动力还在于人，鼓励农民创业和地方创新就是进一步释放人的发展潜力和活力，最终形成源源不断的发展动力。

数智时代推动城乡融合发展的新路径

顺应人口流变趋势，合理调整镇村布局体系。针对人口集聚，以及圈群内外人口增长与收缩格局日益清晰的发展趋势，推进城乡融合的首要工作就在于针对县域的圈群时空区位，准确判断县域人口流动与变动趋势。进而科学制定发展规划，有序调整镇村布局体系，提升县域基本公共服务的可获得性，为城乡要素对流提供均等平台。“城乡有差异，无差距”，既是城乡融合发展的基础，也是发展目标。“无差距”主要体现在基础设施和公共服务设施的基本均等上，唯有如此城乡人口才有可能双向对流；“有差异”则是“各美其美，美美与共”，城乡各有优势，互相吸引。而要实现基础设施与公共服务设施的均等化发展，就必须使镇村布局与人口增长和收缩格局相匹配，提高设施可达性和覆盖率。

调整镇村布局体系，首先要打破固有的地域认知，以中心城市为核心，根据不同镇村聚落与中心城市的时空距离进行类型划分和功能定位。也即突破传统的以行政等级为基础的镇村体系，构建与人口集聚趋势相适应的“都市圈-都市区”圈层式城镇、乡村分类模式，进而根据镇村聚落所处时空区位实施差异化政策和空间布局策略。都市区范围内的小城镇与乡村，大多与都市经济有着密切关系，随着都市区化的进一步推进，都将具备承担中心城市功能溢出，与中心城市功能形成互补的条件，应当鼓励并给予自主发展的空间。都市区以外、都市圈或城市群范围内的小城镇与乡村，虽然与中心城市的经济社会联系弱于都市区内镇村，但随着圈群内部高快速交通基础设施和宽带信息网络的建设，其可达性持续提升，城乡要素的流动也更加便捷高效，发展第二、三产业的潜力巨大。都市圈或城市群范围以外的大部分小城镇和乡村，通常人口收缩趋势明显，空间布局与功能引导应顺应收缩趋势，通过减量提质，形成可持续发展能力。以县城和重点镇为载体，培育发展特色经济和支柱产业，吸纳农业转移人口就地、就近城镇化。

遵循空间发展规律，加强虚实空间集聚互动。随着移动通信网络的全覆盖和乡村基础设施建设水平的大幅提升，休闲旅游、度假康养、农村电商等多种经济形式日益活跃，成为推动乡村现代化的重要动力。都市区范围内的小城镇与乡村，通常具备强劲的虚实集聚与互动发展动力，通过调整体制机制，培育、招引较强市场运营组织，发展成为流乡村的潜力巨大。第一产业可以大力发展数字订单农业，成为都市有机菜篮子以及优质农副产品基地；第二产业可以通过工业互联网成为都市产业链的有机组成部分；第三产业可以发展成为都市近郊休闲、度假、养老空间以及创新、创意办公空间。

对于都市区以外、都市圈或城市群范围内的小城镇与乡村而言，通过虚实空间互动，能够有效推动资金、技术以及人才等要素集聚，进而推动第二、三产业蓬勃兴起。以南京都市圈新晋城市——溧阳为例，通过建设全域旅游1号公路将各个景点与“特色田园乡村”串联成线，迅速成为都市圈“网红”旅游线路。围绕1号公路打造美丽乡村、发展精品度假休闲旅游已经成为沿线小城镇发展的核心战略。近年来，位于徐州都市圈的苏北小城镇依靠充足的劳动力、积极的招商政策、低廉的地租成本等承接了大量来自长三角中心城市的产业转移。以电商经济为代表的新经济——“沙集模式”，更是在乡村地区蓬勃发展，业已形成区域性的特色产业集群。

对于都市圈或城市群范围以外的大部分小城镇和乡村而言，在“精明收缩”的过程中更应积极拥抱互联网和数字经济，通过虚拟集聚推动经济社会发展。位于“胡焕庸线”东侧农业主产区的保留镇村，可以利用互联网和数字技术对接消费市场，打通多元化农产品上行渠道，实现从土地到餐桌的直接对接，这既能解决过去农户因流通环节成本过高而难以获利的问题，又能释放优质农产品的附加值，提升农户种植和养殖的积极性，保障国家粮食安全。位于“胡焕庸线”西侧、时空距离更为偏远的保留镇村，通常资源环境约束明显，粮食种植基础薄弱，但在经济作物和畜牧业方面往往具有特色，同时部分镇村紧邻世界级的自然景观和历史文化资源，如河西走廊、茶马古道、横断山脉等。这些镇村有可能借助互联网和数字化手段，将特色美食、美景以及文化资源展示给更广阔的市场和更广大的受众，实现经济转型，成为网红镇村和独特的旅游目的地。

激发地方创新精神，因地制宜完善制度设计。我国区域差异较大，推动城乡融合发展必须重视区域差异、尊重地方“首创”精神，从而激发自下而上的创新活力与动力。针对医疗、教育、养老等公共服务，在结合镇村布局有效提高公共服务设施均等化水平的同时，应及时总结地方成熟经验、普及创新做法。例如，江苏省盐城市普遍推行的“一村一长者食堂”建设，按照“个人掏一点、政府补一点、集体筹一点、慈善捐一点、乡贤助一点”的方式，多方筹措长者食堂运营经费，有效破解农村老年人就餐难题，大幅提升了乡村养老服务水平。

一方面，针对乡村土地与住房制度，应积极鼓励多方试点、深化改革。要积极探索诸如农户自愿有偿退出宅基地，村集体盘活“空关房”，农户通过出租、入股、合作等方式盘活合法拥有住房，利用空间条件受限的村庄“异地翻建”等创新方法。对于经济发展水平不足、人口流失严重的都市圈、城市群范围以外的小城镇与乡村而言，人口老龄化和空心化趋势相对明显，未来人口回流的可能性相对较小，应积极结合县域镇村发展规划与布局，制定引导人口向县城、重点中心镇集中的政策，并配套切实可行的宅基地有偿退出机制。对于经济发展水平较高，人口双向流动趋势明显的都市圈或都市区内镇村，老百姓住房改善意愿强烈，应积极完善管控、引导机制，适度放权支持住房翻建，回应本地居民“城乡双栖”的居住需求，推动小城镇和近郊乡村在城乡融合进程中发挥更大作用。农村住房综合改善工作作为一项重要的民生工程，对城乡关系重塑和乡村振兴具有不可估量的综合效应。然而由于种种历史原因和客观条件的制约，当前依然面临用地紧张、规划制约、财政资金不足、区域差异较大等多种复杂问题。与此同时，随着乡村经济社会发展水平与城乡融合程度的不断提升，乡村居民对住房的功能和审美诉求日益多元化，农房改善工作亟需探索更多创新做法，以精准回应村民主体的多元化、个性化需求。

另一方面，推动城乡融合迫切需要释放小城镇活力，必须将小城镇复兴与乡村全面振兴紧密结合。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确指出，乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。作为连接城市和乡村的重要节点和枢纽，小城镇是乡村公共服务的中心、接纳农村剩余劳动力的重要载体，其发展与建设是影响新型城镇化速度和质量的重要因素。将小城镇复兴与乡村振兴紧密结合，推动两者相互促进、良性互补，可以构建“强镇引领、以镇带村、村兴民富”的乡村全面振兴新格局。实践也充分证明，乡村能否可持续发展很大程度上取决于小城镇综合枢纽与配套服务能力的提升。小城镇是乡村振兴重要的锚点，为乡村项目提供了综合服务配套，并接纳部分乡村人口成为城镇人口，形成“城市-小城镇-乡村”三级有序的人口流动阶梯。近年来，随着都市圈、城市群城镇化水平的不断提升，小城镇资源的综合价值日益凸显，小城镇完全有可能凭借土地资源、生态资源、农业资源以及特色文化资源，成为创新、创业的重要载体，中小企业的孵化与发展空间。乡村土地制度改革，特别是宅基地制度的改革将给予小城镇新的发展契机，乡镇层面的建设用地存量将是新一轮经济发展的重要支撑。从城乡融合角度释放小城镇的活力，将为中国经济的多元、可持续发展提供有力支撑。