跨省经济区国有土地出让管理若干问题分析

本文在分析跨省级行政区的经济区国有土地出让管理的现状和特点的基础上，针对其在国有土地出让中存在的政策制度不衔接、管理机制不健全、地价标准不统一等问题，提出了跨省经济区国有土地出让统一管理的对策思路。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用，推动成渝地区双城经济圈建设走深走实，完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制。

在全面深化改革、完善要素配置体制机制的背景下，开展跨省级行政区的经济区（以下简称“跨省经济区”）国有土地出让管理研究，构建跨省经济区的国有土地统一出让管理制度，是贯彻落实中央建设全国统一大市场目标任务、落实国家确定的重大区域发展战略的必然要求，也是深化国有建设用地使用制度改革的重要内容。

近年来设立的跨省经济区中，较为典型的有川渝高竹新区、北京大兴国际机场临空经济区和长三角生态绿色一体化发展示范区。其中，川渝高竹新区由重庆市渝北区茨竹镇、大湾镇部分区域和四川省广安市邻水县高滩镇、坛同镇部分区域组成，跨四川和重庆两省份；北京大兴国际机场临空经济区（以下简称“大兴临空经济区”）由北京市大兴区与河北省廊坊市毗邻区域组成，跨北京和河北两省份；长三角生态绿色一体化发展示范区由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县的部分区域组成，跨上海、浙江和江苏三省份。跨省经济区在国有土地出让管理上，主要呈现以下三个特征。

一是国土空间规划的统一性。跨省经济区均编制实施了统一的国土空间规划，土地征收和国有土地出让等工作在国土空间规划确定的范围内开展。近年来，先后编制和批准实施的《北京大兴国际机场临空经济区总体规划（2019—2035年）》《川渝高竹新区国土空间规划（2021—2035年）》《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)》，体现了跨省经济区建设发展中的国土空间规划管控、规划引领的统一性特征。

二是国有土地出让主体的非管委会主导性。省级行政区域内的开发区、园区等经济区的国有土地出让，一般由开发区、园区的管委会作为管理主体，主导开展征地、储备和出让等土地工作，而跨省经济区的管委会没有主导土地征收和国有土地出让工作。

具体来说，川渝高竹新区采取的是“一个管委会，两个出让主体”模式，新区范围内重庆渝北板块的土地出让工作由重庆市（或渝北区）人民政府主导实施，四川广安板块的土地出让工作由广安市邻水县人民政府主导实施。川渝高竹新区管委会只负责从事土地协调性工作，不是国有土地出让主体。

北京大兴临空经济区采取“两个管委会，两个出让主体”模式。北京市政府和河北省政府共同成立了北京大兴国际机场临空经济区联合管委会，但联合管委会作为两省份共同派出机构，只是两省份的协调议事机构，不是权力机构或决策机构。为推进工作，两省份分别设立临空区（大兴）管委会和临空区（廊坊）管委会，两个管委会分别负责北京市大兴区和河北省廊坊市所在片区的国有土地出让。

长三角生态绿色一体化发展示范区实行“一个执委会，多个出让主体”模式。示范区内国有土地出让由土地所在地的市（县、区）政府主导实施。执委会只是行使省级项目管理权限，不涉及国有土地出让管理。出让主体的非管委会主导性，是跨省经济区国有土地使用权出让的重要特征。

三是省级人民政府对跨省经济区国有土地出让赋权力度加大。在国有土地出让中，北京市政府在大兴临空经济区（北京部分）的土地开发方面做了全面赋权，其50平方公里范围内的土地开发、土地征收、土地验收、土地供应等工作，由大兴临空区管委会负责管理与审批。北京市2020年发布的大兴临空经济区第一批赋权清单下放的82项行政权力中，涉及国有土地出让和划拨的权力有13项之多，2021年、2023年又发布两批赋权清单，市（区）行政权下放大兴临空经济区的力度不断加大。四川省广安市政府对高竹新区管委会（四川板块）的行政权限进行授权或委托，包括临时用地审批、国有建设用地使用权划拨批准、国有建设用地使用权协议出让审核、建设占用耕地补充审核等行政许可以及不动产登记与资料查询等28个自然资源管理事项。

国有土地出让政策与国家现行法律法规政策衔接不到位。一是与国有建设用地出让的法律法规政策未有效衔接。我国国有土地出让的法律法规政策体系十分成熟。《城市房地产管理法》（2019年修正）和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2021年修订）》均明确规定，国有土地出让的主体是市、县人民政府，国有土地出让的实施主体则是市、县土地管理部门。依据上述法律法规的规定，国有土地的出让主体与出让的实施主体是不一致的。

现行法律制度中“国有土地出让主体为市县政府”与“出让实施主体为市县土地管理部门”的差异性，为近年来设立的跨省经济区开展国有土地出让制度创新提供了制度空间。构建跨省经济区的国有土地出让管理机制，最重要的是明确跨省经济区的职能定位。如果设定的经济区在地方性法规层面被明确为市（县）级政府的派出机构，被授权行使政府职能，那么，经济区管委会在法律上就可以行使市（县）政府出让国有建设用地的职能，进而制定实体性政策和程序性政策推进经济区的国有土地出让。然而，跨省经济区尚未理顺政府与新区管委会的国有土地出让管理法律关系，大兴临空经济区、川渝高竹新区和长三角一体化示范区的国有土地出让仍归属于本省级政府及其所属的自然资源管理部门，土地出让管理政策与国家政策没有做到有效衔接。

二是与规范国有土地使用权出让合同签订的法律政策未有效衔接。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号，2020年修订，以下简称《解释》）规定，国有土地使用权出让合同是市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方、受让方支付土地使用权出让金的协议。开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。《解释》实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。

《解释》的效力等同于法律，是判定各类开发区（园区）土地出让合同有效性的重要依据。由于开发区管委会不仅负责招商引资，而且作为政府的派出机构，行使着政府机构才能行使的权力，因此，企业与开发区管委会签订招商引资这一类合同或协议时，土地使用权的出让条款往往是最重要的内容。与开发区管委会约定的土地出让条款不能简单地判定无效。比较普遍的观点是，土地使用权出让条款应该与市、县人民政府自然资源主管部门签订。未经市、县人民政府授权，开发区管委会不具有土地使用权出让主体资格，与开发区管委会签订的土地出让合同会被法院认定为无效合同，致使受让人不能获得拟受让的土地使用权。

签订国有土地出让合同属于国有土地出让执行层面的问题，对跨省经济区国有土地出让影响很大。跨省经济区管委会需要经政府授权，方有权作为出让方与受让人签订出让合同。国有土地出让合同是出让管理制度在实施阶段的重要体现，而跨省经济区合同管理政策制度并未与国家出让法律政策衔接好。这是出让工作未有效推进的重要原因，也是跨省经济区易产生国有土地出让涉诉风险的重要原因。

跨省经济区国有土地出让管理不统一。由于跨省经济区土地出让实行的是“双主体”制或“多主体”制，国有土地出让由土地所在地的市、县土地行政主管部门管理，所以国有建设用地供应管理是分割的，在管理机制、审批主体、审批流程上尚未实行统一。

一是在土地出让的管理机制上，跨省经济区在规划权、事权、财权等土地管理权限上仍以原行政区为主，实质性的审查报批仍需到属地政府分别进行，缺乏行之有效的统筹协调机制，这导致报批耗时耗力，运行效率不高。

二是在土地出让的审批主体上，跨省经济区的出让审批主体为多主体的市县土地管理部门。以川渝高竹新区为例，其渝北板块土地出让的审批主体为重庆市（或渝北区）人民政府，广安板块的土地出让审批主体为邻水县人民政府。这种“分而治之”的多主体出让行为，会导致同一个跨省经济区的不同宗地出让，产生出让方不一致、政策适用不一致、供后管理难度加大等问题。

三是在土地出让的审批流程上，跨省经济区的出让审批流程依据土地所在地的规定执行，审批流程差异较大。以川渝高竹新区为例，对于新区内拟出让土地的审批，广安板块的土地由广安市邻水县依法自行办理，不用报广安市，审批流程相对简单；重庆渝北板块的土地出让审批流程则分两种情形，房地产用地的审批流程为“区级编制出让方案—重庆市政府批复—重庆市实施出让”，工业用地审批流程为“区级编制出让方案—区级政府审批—区级实施供地”。同一跨省经济区内的土地出让因土地用途不同、地块所属行政区不同所导致的审批流程差异，增加了国有土地出让的复杂性，直接影响了出让效率。

跨省经济区土地等别和出让最低价标准不统一。统一的地价标准是跨省经济区构建土地收储和建设用地出让统一机制的基础和前提。跨省经济区在行政区域上涉及不同的省、市（区）、县，分属不同的土地等别且存着较大等差，所对应的工业用地最低价标准也存在较大价差。

按照《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发〔2006〕307号），在川渝高竹新区重庆渝北区土地等别属于第七等，工业用地最低价标准为19.18万元/亩；邻水县土地等别属于第十四等，工业用地最低价标准为5.60万元/亩。在大兴临空经济区，北京、廊坊两地的地价内涵、基准地价水平、土地用途和出让年限、土地开发费取费标准、供地验收标准、地价评审制度、成本审核要求、土地交易税收标准等差异较大。跨省经济区中的市、区（县）之间土地等别不统一，征拆标准不统一，并形成了标准差异较大的工业用地基准地价。最低价标准的不统一，直接影响了土地征收、土地出让前期开发、土地供应和出让收入等工作。

基于现行土地管理法律法规制度要求，借鉴国家级开发区（园区）的经验做法，本文认为，优化跨省经济区国有土地出让管理，应从以下五个方面设计实施路径。

加快构建国有土地统一出让的政策体系。笔者建议，应以《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等国家法律政策为上位依据，结合跨省经济区发展实际，构建体系完善、操作有效的国有土地出让“1+X”政策体系，为跨省经济区高质量发展提供土地制度保障。

一是要加快研究制定跨省经济区管理办法。该管理办法即为“1+X”政策体系中的“1”。该管理办法具有法律效力，由跨省份的人大发布，作为经济区发展的纲领性文件和上位政策。跨省经济区管理办法首先应明确管委会作为政府的派出机构，参照行使市（县）人民政府的行政管理职权和经济社会管理权限。管委会按照两省份有关规定设置所属管理机构，依法依规归口统筹行使行政管理部门的国土空间规划、土地管理等行政管理职权。同时，该管理办法应明确管委会作为国有土地所有者和管理者，负责国有土地划拨和出让的范围、供应标准、供应程序、地价、年期、使用合同及监管等全流程的工作。这是保障跨省经济区国有土地统一出让的制度保障。

二是要健全完善跨省经济区国有土地出让的相关政策和技术规范。相关政策和技术规范即为跨省经济区国有土地统一出让“1+X”政策体系中的“X”。相关政策包括而不限于产业用地管理政策、土地出让定价管理政策、节约集约用地政策、国有土地出让实施方面的操作程序和技术规范等。

完善跨省经济区国有土地统一出让的关键环节。笔者建议，一是做实国有土地收购储备和开发，推动土地收购储备统一实施。具体来说，可探索编制跨省经济区内统一的土地储备计划，并纳入相关区县土地储备计划，即相关区县自然资源主管部门将跨省经济区承担具体实施工作的储备土地纳入统计范围，进行全口径管理，待省级政府赋权后，由跨省经济区管委会统一行使收购储备相应权利。同时，可探索新区履行国有储备土地的所有者职责，维护所有者权益。

二是编制跨省经济区统一的年度国有建设用地供应计划，探索经营性用地在一个土地市场公开出让，并将该土地供应计划纳入相关区县的土地供应计划。对于以招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，跨省经济区可先在综合条件好的土地市场公开交易，待跨省经济区赋权统一出让管理后，由跨省经济区管委会作为土地出让方，统一行使国有建设用地出让相关权利。

推动跨省经济区土地等别调整。笔者建议，可根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《城镇土地分等定级规程》等法律制度规范，对跨省经济区的经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素进行综合评定，依据评定结果形成新区的土地等别，尽快完善跨省份地块的土地要素配置标准，实现工业项目建设用地控制指标和工业用地出让最低价标准，统一按调整后的土地等别执行。

优选若干跨省份地块公开出让。笔者建议，在深入分析跨省经济区涉及的市、县（区）在土地开发模式、地类划定标准、地价体系、出让规则、用地政策等方面差异的基础上，结合跨省份项目用地的特点和土地利用的具体需求，在不突破现行法律法规框架的前提下，优选若干跨省份地块公开出让，通过项目推动，探索跨省经济区统一的国有建设用地出让规则和管理政策，形成可落地、可操作的新区跨省份地块的统一土地出让制度。

按照“先试点、再立法”的原则开展跨省经济区国有土地出让制度创新试点。笔者建议，国家在跨省级行政区的开发区、园区、新区等经济区中，选择一批经济发展质量高、政策制度研究基础扎实、改革创新意愿强烈的经济区，开展国有建设用地出让统一管理制度创新试点，先行先试，为国家完善跨省经济区土地供应制度的立法提供实践案例和决策依据。

（作者刘璐为四川省自然资源厅权益处处长，雷爱先为中国土地学会常务理事，张军为川渝高竹新区自然资源局局长）

全文敬请阅读2025年《中国土地》第1期