我国自然资源资产损害赔偿制度体系构建思考

导  读

通过对近年来国内发生的四件自然资源资产损害案例的分析发现,我国在追究自然资源资产损害责任方面存在着制度缺失。当前,自然资源资产损害缺乏明确的法律界定,各类自然资源资产损害赔偿的责任、标准和内容不具体且不统一,缺乏自然资源资产损害相应的鉴定评估技术规范,生态环境方面的损害赔偿指导尚不适应自然资源资产损害赔偿的需要。导致上述问题的主要原因是缺乏统一的自然资源资产损害赔偿的法律依据和体系,对此文章从法律体系、职能职责体系、评估制度框架体系、技术标准体系等方面提出了对策建议。

本文引用信息

王澍.我国自然资源资产损害赔偿制度体系构建思考[J].中国国土资源经济,2025,38(2):27-32.

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章节目录

CONTENTS

1 建立自然资源资产损害赔偿制度体系的必要性

2 自然资源资产损害的理论分析

3 自然资源资产损害索赔主体分析

4 自然资源资产损害赔偿制度体系建设面临的主要问题

5 建立完善自然资源资产损害赔偿制度体系的相关建议

落实全民所有自然资源资产保护与利用是自然资源管理部门履行“两统一”职责的核心内容,然而在实践中,自然资源资产管理面临着一个非常严峻的问题,即:资产所有权代理人在行使资产配置、利用、收益、储备等权利的同时,也要承担依法保护资产、防止损害、损害索赔等维护所有者权益的责任。只有权利与责任相匹配,“两手都要硬”,才能创新完善自然资源部门履行所有者主体职责的机制。这里的主体职责既包括行政职责,也包括民事职责,特别是对自然资源损害的及时发现、核实及价值追偿、起诉等责任。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,提出加强自然资源全方位整体保护,维护和提升自然资源资产的价值,积极预防和及时制止所有破坏自然资源资产的行为,全面落实自然资源资产损害的赔偿责任。这是第一次在国家层面对自然资源资产损害赔偿提出政策性要求。本文通过分析四个实际案例,探讨我国自然资源资产损害赔偿制度体系建设的必要性、理论基础、损害赔偿责任主体、体系构建框架等,为实现自然资源资产损害赔偿法治化、规范化提供相关建议。




1 建立自然资源资产损害赔偿制度体系的必要性

自然资源资产损害是指自然资源资产权益遭受不利益影响,使所有者收入减损、营利能力降低、增加额外的净支出等。这一概念不是法律规范,只是源自对自然资源资产权益的保护思想,特别是全民所有的自然资源资产保护,以及对实践中全民所有自然资源资产权益遭受不利益影响的总结。全民所有自然资源资产损害在社会活动中经常发生,因认识不足、法律规范缺失、制度体系不完善等原因,自然资源资产损害赔偿责任难以落实到位,因此需要加强认识,正确理解自然资源资产损害赔偿的客观性、必要性,建立和完善自然资源资产损害赔偿制度体系,以预防和制止对全民所有自然资源资产所有者权益的损害。
1.1 案例一:江西三清山巨蟒峰损毁案
2017年4月15日,三名攀岩爱好者在江西省三清山,未经许可以电钻钻孔、打岩钉、挂绳索等破坏性方式攀爬巨蟒峰。经现场勘检,三名被告竟然在巨蟒峰岩柱体上非法打入26个岩钉。2018年8月,上饶市检察院以涉嫌故意损毁名胜古迹罪,对三人提起刑事及民事公益诉讼。2019年12月,经上饶市中级人民法院一审公开宣判,以犯故意损毁名胜古迹罪刑事判决一名被告一年有期徒刑,并处罚金;判决一名被告半年有期徒刑,缓刑一年,并处罚金;一名被告免予刑罚。民事诉讼判决三名被告公开道歉,赔偿环境资源损失600万元,用于公共生态环境保护和修复,并支付公益诉讼专家费15万元。2020年5月,江西省高级人民法院二审裁定驳回被告人上诉,维持原判。巨蟒峰损毁案引发社会广泛关注和讨论。
一审法院聘请四名地学专家对巨蟒峰损毁情况出具了司法鉴定文件,依据《地质遗迹保护管理规定》第五条“地质遗迹的保护是环境保护的一部分”,法院认定被告电钻钻孔、打岩钉等行为对巨蟒峰造成的损害事实上构成了对环境的破坏。一审法院同时聘请江西财经大学生态经济专家,采用意愿价值评估法对赔偿金额进行了评估确定,结果是被告对巨蟒峰非使用价值造成了极大的破坏和损失,金额不应低于最低阈值1190万元,后法院酌定为600万元。
1.2 案例二:四川甘孜“格聂之眼”植被遭碾压破坏事件
四川省甘孜藏族自治州理塘县格聂神山景区核心景点“格聂之眼”,是藏区重要的宗教文化遗产之一。2019年5月1日,一支自驾游车队绕着景点驾车碾压,造成周围植被破坏。由于景点地处海拔3500米以上的高寒地区,生态脆弱,植被自然恢复需要多年时间,一旦被破坏可能会造成沙化,这一美丽的景点也可能随之消失。
事件发生后,理塘县林业和草原局根据《中华人民共和国草原法》第七十条的规定,对该事件进行了处理:一是对该车队人员进行教育并要求该车队公开道歉;二是收取该车队5000元植被恢复保证金,并责令该车队于2019年5月20日前完成植被恢复工作,由理塘县林业和草原局成立工作组进行实地验收,直到验收合格后退还保证金;三是按2015—2017年三年产干草量的平均值乘以2018—2019年干草市场价格每公斤4元进行处罚。
1.3 案例三:四川甘孜康定亚拢沟钙化滩被碾压事件
2020年5月16日,三辆越野车在四川省甘孜藏族自治州康定市亚拢沟钙化滩反复碾压炫车技,钙化滩被碾压出一道道轮胎印迹。亚拢沟钙化滩是目前亚洲最大、中国海拔最高、钙化景观最为丰富的自然景观,属世界级自然景观。钙化滩的钙化层十分脆弱,形成速度非常缓慢,一旦遭到破坏,几乎无法恢复。
事后,康定市联合工作组经勘验后,对该事件作出严肃处理:一是责令涉事人员作出深刻的书面检查;二是责令涉事人员前往事发所在地,就碾压破坏事件向当地政府和人民群众公开道歉;三是责令涉事人员马上开展滩地植被恢复等相关工作,并责令每名涉事人完成为期一周的“守护绿水青山”公益行动;四是责令涉事人员在相关媒体进行视频道歉,现身说法,以儆效尤。
上述三个案例都是给景观类的自然资源资产造成严重损害事件,但最终的处理结果却大相径庭。案例一社会关注度最高,涉及自然资源资产损害的刑事诉讼及所附民事公益诉讼。由于相关自然资源保护法规缺失,损害最初以涉嫌故意损毁名胜古迹罪起诉,但检察机关审查后认为,三名被告以破坏性方式攀爬景区标志巨蟒峰,致使稀有珍贵的地质遗迹遭受破坏后难以修复,增加了地质遗迹崩塌的风险,因而仅对三名被告提起刑事诉讼不足以弥补其对社会公共利益造成的损害。而民事公益诉讼中要把自然资源损害转成环境损害,才能获得赔偿的法律支持,其中对自然资源资产损害鉴定、价值评估方法应用开创了自然资源资产权益保护的法治先河。案例二和案例三中,由于对自然资源资产损害缺乏明确的法律认识和规范,又未进行损害鉴定评估,造成损害人没有承担损害赔偿责任或承担了很低的损害赔偿责任。且案例二和案例三中,都出现“以罚代赔”,只是按自然资源单行法的规定实施处罚,与现在的自然资源保护要求相比有比较大的差距。如果这类造成自然资源资产损害的违法违规行为成本低、处罚轻的状况持续发生,则可能会导致同样的自然资源资产损害事件反复发生。

2 自然资源资产损害的理论分析

本文所讨论的自然资源资产损害赔偿,并非单纯的自然资源损害赔偿,强调“资产”两字在于:一是要维护资产所有者的权益,尽管所有者是全民,但各级代理机构作为全民所有者的代理人要履行保护自然资源资产的职责;二是强调损害造成了资产价值的减损,所造成的自然资源资产损害,不仅有实物形态损害,也有非实物形态损害即价值减损,且这种价值减损还可能是多方面的。因此,损害者要修复自然资源,恢复其原有状态,对造成的价值减损进行赔偿。自然资源资产的损害与生态环境的损害有联系,也有区别,不能简单地混在一起管理。生态环境损害的实质是对组成生态环境的各类自然要素的损害,为了避免同一环境损害事件分由自然资源和生态环境两个不同部门追责,通常会将自然资源资产损害与生态环境损害放在一起来追责索赔。但两者在管理目标上是有区别的,生态环境损害追责主要从环境要素和生物要素破坏两方面出发,而自然资源资产损害追责主要是从自然资源价值减损角度出发。有些自然资源资产损害类型是一般生态环境损害涵盖不了的,如上面三个案例中损害的主要是自然景观价值,还包括人文价值、科研价值、物种价值、游憩休闲价值等,其价值损失可能会远远高于在这个区域的环境破坏所造成的价值损失。生态环境损害后一般还可以恢复,而有的自然资源资产损害可能很难恢复,甚至不可恢复。

案例四:浙江杭州临安恶势力犯罪集团非法采矿事件。
被告郑某某等人为牟取非法利益,在未取得采矿许可证的情况下,租赁农田并雇佣人员在农田中擅自进行挖砂作业。经评估,案发前共计非法采砂10955.54立方米,造成国家矿产资源损失价值为139.8146万元,非法采砂的行为使得挖砂区域农用地服务功能丧失,对生态环境造成了破坏,极大地损害了社会公共利益。
2020年5月,杭州市临安区检察院依法对郑某某等人提起刑事附带民事诉讼,请求判令被告赔偿国家矿产资源损失139.8146万元,赔偿生态环境损害费用83.9302万元,以及承担生态环境损害评估费用12万元。最终法院判决支持检察机关提出的全部诉讼请求,郑某某数罪并罚被判有期徒刑17年,并处罚金123万元。
在案例四中,自然资源损害包括砂石资源和农用地资源损害,其中农用地损害以生态环境损害追究赔偿,与所有权权益损失有所不同。这也与2019年修订的《土地管理法》中对耕地损害赔偿的规定不足有关,因挖损、塌陷、压占等行为造成土地破坏,《土地管理法》只明确了用地单位和个人应当按照国家有关法规规定负责复垦;而非法占用耕地挖砂、采石、采矿、取土等造成破坏种植条件的,县级以上自然资源主管部门、农业主管部门等则须按照法律规定的职责,责令违法者限期改正或治理,可并处罚款;已经构成违法犯罪的,依法追究其刑事责任,这里只要求限期改正或治理、罚款和刑责,没有涉及自然资源资产损害赔偿。
此外,案例四也会让人联想,只要是自然资源资产开发利用都会有损害发生,但是否因开发利用造成自然资源资产损害则需要明确的制度判断。按照《宪法》第九条第二款规定,禁止任何组织或者个人禁止用任何手段侵占或者破坏自然资源。这里,自然资源原则上包含所有的自然资源种类,但侵占的一定是有所有者的自然资源资产;侵占是指未支付相应对价、未获得许可,采取无证采矿、越界采矿、无证取水、盗猎、盗伐等侵权行为;破坏是指造成自然资源价值减损行为,内容更为广泛。一般而言,开发利用自然资源要有规划、采用合理的方式方法,还要有度,无证开发利用无论如何是损害所有者权益的,而有证无序、无度、不合理开发也会违法,应追究其损害赔偿责任。

3 自然资源资产损害索赔主体分析

自然资源管理部门职责对其作为权利人索赔损害有明确的要求。党的十八大明确的“健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”,是“用最严格制度、最严密法治来保护生态环境”的重要措施,同时也是维护所有者权益的重要方式。2015年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中,第一条就明确本办法旨在“强化各级党政领导干部生态环境和资源保护职责”,将履职不当导致的生态环境破坏和自然资源资产损害都纳入地方党委和政府主要领导成员的责任追究范围。《民法典》第一千二百三十五条也明确,国家规定的机关或法律规定的组织都有对生态环境损害的索赔权。
2017年8月,中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,为加快在全国范围内构建生态环境损害赔偿制度,对负责生态环境损害赔偿等具体工作的相关部委的部门职责做了进一步明确,使自然资源、农业农村、环境保护、水利、住房和城乡建设等部门可依职责分工开展索赔工作。2020年9月,生态环境部、自然资源部等11部门联合印发《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》,进一步明确了各职能部门在生态环境损害赔偿事件查处中的具体工作职责。作为全民所有自然资源资产所有者代表的自然资源主管部门,既是所有权权利行使主体也是民事主体,对线索发现、启动索赔、损害调查、鉴定评估、赔偿磋商等负有相应责任,可以看出自然资源资产所有者的职责内容在不断完善。在现行的自然资源单行法中,多明确监管部门代表国家授权对责任者提出损害赔偿的相关要求。这也造成我国的自然资源主管部门既是行政主体,又是民事主体,两种主体身份容易混淆,导致以“以罚代赔”或“以罚代补”现象时有发生
《刑事诉讼法》第一百零一条第二款规定,国家财产、集体财产等遭受损失时,人民检察院可以提起附带民事诉讼。检察机关可依此条规定提起自然资源资产损害赔偿请求,这是对部门执法能力不足或缺失的补充与协助,但不是取代其进行执法。

4 自然资源资产损害赔偿制度体系建设面临的主要问题

4.1 自然资源资产损害缺乏明确的法律界定
自然资源资产损害可能是环境污染造成的,也可能是由于利用方式不合理造成的,还有可能是对一种自然资源的开发利用造成对另一种自然资源的损害。如《水法》规定,因地下工程建设或者采矿疏干排水,致使水源枯竭、地下水水位下降、地面塌陷等,建设或者采矿单位等应当采取补救措施;对生活和生产造成损失的,应当依据法规给予补偿。由于造成自然资源资产损害的原因较为复杂,在具体的损害中需要“赔偿”,还是需要“补偿”,在法律上需要更明确的界定,关于这一点,《宪法》第九条第二款可以作为判定的原则性依据。
4.2 各类自然资源资产损害赔偿责任、标准和内容不具体且不统一
目前,由于对各类自然资源的管理单独立法,注重对损害当事人施以罚款,对损害赔偿责任要求不同,落实也不具体。新修订的《土地管理法》没有明确耕地损害赔偿责任。《草原法》第七十条虽明确规定,对草原植被造成破坏的,可责令停止违法行为,没收非法财物和违法所得,限期恢复草原植被,并依法处以草原被破坏前三年之平均产值三倍以上九倍以下的罚款,也规定了给草原所有者或使用者造成实际损失的,要依法承担赔偿责任,但目前尚无进一步的具体赔偿规定。
相比之下,有关海洋资源环境损害赔偿的法律要具体得多。2018年1月15日起生效的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》,明确了海洋自然资源与生态环境损害责任者有赔偿损失的责任,赔偿的范围包括预防措施费用、恢复费用、恢复期间损失和调查评估费用四类。《民法典》中也设立了专章,规定了赔偿五类损失和费用,增加了永久性损害造成的损失赔偿。
4.3 缺乏自然资源资产损害相应的鉴定评估技术规范
2017年,在原试点方案的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,要求建立健全全国统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。生态环境部门负责依法制定完善生态环境损害鉴定评估的技术标准体系、技术总纲和相应的专项技术规范。2020年年底,生态环境部与国家市场监督管理总局共同制订了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和技术环节 第一部分:总纲》(GB/T 39791.1—2020)等八项标准,涉及地表和地下水、土壤、沉积物等相关方面,基本覆盖了各类主要环境要素。这些标准的制定没有自然资源部门参与,标准的一般性原则、程序、内容和方法也都不适用于自然资源资产损害的鉴定和评估,只能作为参考。
4.4 目前关于生态环境方面的损害赔偿指导尚不适应自然资源资产损害赔偿需要
从2020年4月生态环境部发布的《生态环境损害赔偿磋商十大典型案例》看,生态环境部门通常是根据专家提出的相关环境修复意见,在较短时间内与赔偿人达成共识,要求责任企业以修复生态环境费用作为赔偿金额,通过简易评估认定程序进行磋商来处理环境损害。这里没有针对自然资源的损害赔偿案例,损害案例中对物种资源、自然景观、游憩休闲的损害等并没有考虑在内。

5 建立完善自然资源资产损害赔偿制度体系的相关建议

5.1 建立完善自然资源资产损害赔偿的法律体系
建立完善自然资源资产损害赔偿的法律制度体系,以严厉追究损害责任为导向,进一步强化责任主体的赔偿责任,提高违法成本,实现后果严惩的制度内涵。同时,以民事诉讼、公益诉讼等手段推动和加快自然资源损害赔偿和修复等,形成对行政管理的有力补充。明确自然资源资产损害的法律定义,明确界定损害赔偿和补偿的法律要求;明确举证责任、现场勘验、评估鉴定、损失认定等法律程序,以及对全民所有自然资源资产损失的救济方式;赔偿范围应覆盖所有自然资源资产的使用价值和非使用价值。
在这方面,美国先后制定了《综合环境响应、赔偿与责任法》《清洁水法》和《石油污染法》等,并授权内政部制定了具体的自然资源资产损害赔偿规则,这类法案和规则共同构成了美国国家自然资源资产损害赔偿法律体系。美国的相关经验值得我们参考借鉴。
5.2 进一步健全自然资源损害赔偿职能职责体系
自然资源损害赔偿相关管理既是履行自然资源保护职责的重要内容之一,即保护自然资源资产相关者权益的必要职责,同时也是履行生态环境损害赔偿的职责要求,案例四的判决就是这种职责的体现。自然资源损害赔偿制度的建设需要有专门管理机构来牵头实施,履行自然资源资产所有者职责,并对自然资源损害行为进行管理,建立损害鉴定、评估技术研究的支撑单位。
生态环境部主要职责中有“牵头指导实施生态环境损害赔偿制度”,目前由生态环境部法规与标准司牵头开展相关制度标准的制定。2021年1月,生态环境部批准在生态环境部环境规划院设立“国家环境保护生态环境损害鉴定与恢复重点实验室”,开展相关鉴定与恢复研究。在美国内政部内部各管理机构都设有“自然资源损害评估与修复项目”,专门对自然资源资产损害进行评估、处罚和修复。
5.3 建立独立完整的自然资源损害评估制度框架体系
在落实生态环境部、自然资源部等11部门联合出台的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》的同时,在当前生态环境损害监管、赔偿等评估制度体系框架下,针对自然资源损害与生态环境损害既有联系又存在差别的特点,建立完善、独立、完整的自然资源损害赔偿制度体系和运行机制,包括现场勘验、鉴定评估、赔偿范围和责任主体、解决途径等制度规范,不断加强法规与制度建设,建立标准体系,履行管理职责,全面维护自然资源资产所有者权益,形成更有针对性、更有效的自然资源资产损害赔偿的管理和政策支撑体系。
5.4 建立自然资源损害评估技术标准体系
目前,生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架已基本成形。生态环境部还应会同相关部门进一步推动加强关键评估技术和标准的研究,进一步出台或修订与生态环境损害鉴定评估相关的专项技术规范或标准,不断为资源环境管理、司法审理等相关工作提供技术支持。自然资源损害鉴定评估可借鉴相关经验,建立完善其标准体系,包括明确自然资源损害类型——长期的或短期的、可恢复的或不可恢复的、直接的或间接的损害等;损害的程度;调查的标准程序和内容;标准评估和简化评估等。

作者信息


作者简介:王澍(1978—),男,河南省杞县人,自然资源部咨询研究中心办公室副主任、副研究员,管理学学士,主要从事财务会计、资产管理研究。

设计、一审 | 吕睿     二审 | 吴桐

三审 | 孙君

发布于 2025-03-13 10:03:34
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