自然资源部答复：如何实事求是优化土地政策来保护耕地

对十四届全国人大二次会议第4201号建议的答复

正如你们在建议中提出的，在耕地上通过复合种植方式套种粮食、林果等作物，有利于实现生态保护与粮食安全生产协调发展，有利于促进农民群众增收，对于解决当前高冷寒凉山区耕作条件差、基础设施不完善、种植收益低等问题具有积极意义。但是，在推进耕地复合利用过程中，也应当注意遵循耕地用途管制有关要求，有效防止耕地流出。

（一）严格落实耕地用途管制有关要求。第三次全国国土调查成果显示，2009年-2019年，全国耕地数量减少1.13亿亩。从耕地流出的主要情形看，近一半流向了林地，近1/4流向了园地，农业结构调整和国土绿化成为耕地减少的主要原因，耕地保护形势十分严峻。对此，2020年下半年，国务院先后出台坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的文件，明确要求严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。2021年9月，新施行的《土地管理法实施条例》作出严格控制耕地转为其他农用地的规定；2021年11月，为落实《土地管理法实施条例》和国务院有关文件规定，我部、农业农村部、国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），进一步明确了耕地用途管制规则，明确永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，要通过年度内将其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。同时规定，永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。一般耕地在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

（二）准确把握耕地的认定标准。《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）及《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(自然资发〔2023〕234号）等文件明确，耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲料饲草等农作物为主，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地），包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。对耕地上种植林木、园艺等作物，尚未达到林地（即乔木郁闭度≥0.2，或灌木覆盖度≥40%的土地）或园地（即园艺作物等覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地）认定标准的，仍按耕地认定；如实地已达到林地或园地认定标准的，应该按林地或园地认定。在第三次全国国土调查和年度国土变更调查工作中，严格依照相关分类标准，按照实地现状认定地类的原则开展调查。

综上，在符合耕地认定标准、不造成耕地减少的前提下，我们鼓励通过“稻药轮作”“烟稻轮作”等粮经复合利用方式，以及发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体养殖等提高耕地种植收益。对于造林绿化、种果种茶等可能导致耕地地类改变的，则应当合理选址，避让永久基本农田，涉及占用一般耕地的，要严格落实补充耕地责任，确保可以长期稳定利用的耕地总量不减少。

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三、关于进一步优化耕地布局的建议

你们在建议中提出，建议“实事求是、因地制宜，将不具备耕地或基本农田条件的低效农用地，逐步调整为园地类进行管理”，对此，我部通过开展全域土地综合整治、完善永久基本农田管控规则等措施，积极推动耕地、园地等农业空间布局优化，使农业生产空间和生态空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。