【学术分享】城中村改造“做地”模式与保障房筹建

仝德
北京大学深圳研究生院院长助理、人文社科建设专班主任、研究员,中国城市规划学会规划实施分会委员

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田光明
广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长,中国城市规划学会规划实施分会委员
2023年国务院25号文之后,做地模式在全国逐渐统一化,其核心在于政府征收土地并通过国企融资推动改造,解决资金问题。这与过去广东等地以市场为主导的模式有明显差异,现阶段国企承担了更多的前期规划、拆迁谈判配合和执行责任。做地模式的关键挑战可以归结为三点:第一,资金问题,尤其是在专项借款只能解决80%资金的情况下,剩余的20%需由地方财政或国企融资承担;第二,主体责任问题,尤其是国企接手后的压力增加,特别是在拆迁谈判上,面临村集体较高的诉求;第三,供地模式的复杂性,如何平衡市场化供地与保障房需求是核心难点。

王世福
华南理工大学建筑学院副院长、教授,中国城市规划学会理事,城市设计分会副主任委员
城中村改造不仅是物质空间的更新,更是社会结构和文化演进的重要环节。过去,城中村在为城市的低收入人口提供住房方面起到了关键作用,特别是在地方政府财政紧张的情况下,城中村承担了部分保障性住房的功能。因此,在推动城中村改造时,应首先反思其真正的必要性,而不是单纯为了“改造”而进行大规模干预。
同时,城中村不应被简单视为贫民窟,而应被看作一个为追求城市生活的群体提供空间的区域。这些区域中的许多人已拥有相对稳定的收入,改造的关键在于如何通过产权的优化和社会资本的介入,让这些群体参与城市的可持续发展。在这个过程中,需要灵活运用现有的金融工具和产权机制,既保护居民的物权,又能促使他们通过合作模式提升居住品质。

赵炜
四川大学建筑与环境学院建筑系主任、教授,中国城市规划学会理事、城市更新分会委员
在城中村改造中,“做地”和保障房是两个关键手段。做地模式本质上切断了一二级联动,通过土地收储将市场的极端模式调整得更符合国家和地方的需求。这背后反映了国家对地方探索中的房地产泡沫风险的控制。在地方层面,做地既不是房地产开发,也不是棚改,更不像老旧小区改造,这导致其在经济拉动和人居环境改善方面面临多重目标和困难。
各地在执行做地模式时有不同的效果。以成都为例,城中村的密度较低,土地利用效率偏低,因此做地模式相对较容易实施。成都通过公园城市建设和TOD发展,结合了土地、经济和交通的整体规划,使得城中村改造和土地开发更加协调。然而,保障房的选址问题仍是挑战,许多保障房选在较偏远的区域,难以满足需求。
城中村改造不仅仅是简单的经济拉动工程,还涉及到复杂的法律和政策矛盾,以及对弱势群体的关注。应该更多关注“更新”而非“改造”,并在国家与地方、行政与市场之间加强理解,推动更加平衡和可持续的发展。

冯长春
北京大学不动产研究鉴定中心主任,中国城市规划学会常务理事
城中村改造应该因地制宜,不能“一刀切”。各地的实际情况不同,像浙江的做地模式可能不适用于广州或北京。过去的房地产调控政策经常全国统一,结果“调控一放就乱,一管就死”。现在,中央意识到政策需要更具灵活性,因城施策,这对于城中村改造也是一样的,有的地方必须改造,而有的地方则需要根据具体情况来决定是否进行改造。

叶裕民
中国人民大学公共管理学院教授,中国城市规划学会常务理事
当前城中村改造面临两个主要困境:一是做地模式带来的资本困境,二是如何解决住房问题。资本困境在于过度依赖政府兜底,政府不仅负责拆迁、社会工作,还通过发债承担资金压力。然而,做地模式本身的前后端分离,使得后端的盈利不确定性增大,导致民营企业进入的积极性降低,资金链难以为继。尽管部分企业跃跃欲试,但由于不确定能否拿到开发权,很多企业选择观望。民营企业拿地的不确定性又导致了前端国有企业“做地”环节资本回笼的不确定性,这种不确定性又进一步降低了国有企业的参与积极性,这就使得不论国有企业还是民营企业都缺乏积极性,这必然给本轮城中村改造的可持续性带来巨大挑战。
2024年第12期 年会学术对话栏目

中国式现代化与城中村改造
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