国际海底区域勘探开发资格的认定——《联合国海洋法公约》有效控制条款解释及适用

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导读

《联合国海洋法公约》国际海底区域勘探开发资格条款中“有效控制”的规定语意模糊，国际海底管理局秉持监管控制解释思路，致开发资格标准过于宽松，纵容了“借壳开发”行为。单一监管控制标准混淆国籍与有效控制概念，强化发达国家国际海底区域开发的支配地位，严重违背了人类共同继承财产原则。有效控制条款解释与适用，应借鉴国际法中对资源的实际管控能力与国内法中对经营管理施加影响的经验，引入经济控制要素，在《联合国海洋法公约》框架下，综合运用条约解释方法。构成要件可参考领土主权中的有效控制，分为排他行使控制权意愿的主观要件与存在监管控制和经济控制的实际联系的客观要件。后者判定应采取实质性审查立场，以监管控制为原则，经济控制为例外。其中，经济控制以实际控制人、利润分配流向及申请主体中主要经营管理机构及人事控制机构成员所在国逐步判断。中国正处于深海立法的探索阶段，应充分利用法律解释工具，为深海治理议题贡献中国智慧。

本文引用信息

王雨昕,潘翔.国际海底区域勘探开发资格的认定——《联合国海洋法公约》有效控制条款解释及适用[J].中国国土资源经济,2024,37(6):67-78.

来源：中国国土资源经济

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章节目录

CONTENTS

1 问题的提出：有效控制条款适用标准过低

2 有效控制条款适用标准的实践检视

3 有效控制条款相关立法例及镜鉴

4 有效控制条款解释与适用的应然进路

5 余论：中国启示与未来应对

问题的提出：有效控制条款适用标准过低

1982年《联合国海洋法公约》（以下简称“UNCLOS”）第十一部分、1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》），以及三部勘探规章建构起国际海底区域（以下简称“区域”）资源平行开发制度。保留区作为平行开发制度的重要组成部分，仅允许国际海底管理局（以下简称“ISA”）企业部和发展中国家及其实体勘探开发，旨在避免发达国家垄断海底采矿业，并为后代留下可采矿址。近年来，加拿大深绿（Deep Green）公司以在发展中国家设立子公司的方式，分别通过瑙鲁、汤加、基里巴斯三个不同的小岛屿发展中国家的单独担保，获得了保留区内的勘探权，但上述申请文件中均未提及该公司。此外，因美国并非UNCLOS缔约国，美国洛克希德马丁（Lockheed Martin）公司无法从本国获取担保，故转而在英国设立子公司参与“区域”开发。Klaas将深海采矿中战略性选择公司注册地和担保国的行为类比“航运方便旗”现象，称之为“深海采矿背景下的‘挑选法院’”。为了便于中文语境下的理解，本文将其称为“借壳开发”现象。

事实上，“借壳开发”得以实现的关键在于ISA长期秉持有效控制的监管控制解释观念。UNCLOS第153(2)(b)条及相关开发资格条款对缔约国“有效控制”认定标准语焉不详，《执行协定》对此也没有明确的规定。在实践中，ISA将有效控制条款简化为单一的监管控制，混淆了国籍和有效控制的概念，导致开发资格标准过于宽松。对此，缔约国在ISA的理事会审议中多次表示关切，如在2016年对ISA进行的定期审查报告中，专家多次质疑担保国对申请实体的有效控制问题。当前各缔约国正就修订《“区域”内矿物资源开发规章草案》（以下简称《开发规章草案》）进行磋商，该问题仍存争议。

针对有效控制条款标准过低问题，国内学界已有关注，但缺乏系统的解释和研究。例如，张丹认为“借壳开发”看似合法，实则违背UNCLOS的目的和宗旨，ISA应要求申请实体与担保国之间存在真实经济联系，否定此类滥用发展中国家身份的不正当行为。覃冠文、冯金龙认为“借壳开发”利用UNCLOS瑕疵，实质上违反了保留区开发主体资格的规定，发达国家全资子公司并不能被认定为发展中国家国内自主的经济实体。国外已有学者借鉴国际法和国内法对UNCLOS中的“有效控制”一词进行适当解释，并产生包括经济控制、监管控制或者两者兼有的三种观点。Rojas和Phillips认为，仅监管控制解释无法实现UNCLOS的目标，还需要进行经济控制分析，从而为国籍提供独特的替代方案。Whomersley指出，对“有效控制”一词的解释应结合正式法律立场和实际立场，但鉴于国际海洋法法庭（以下简称“ITLOS”）在解释UNCLOS第91条时侧重于监管控制，因此第139条和第153(2)条开发资格中对有效控制的认定也应遵循。

综上，正确理解并界定有效控制条款关涉UNCLOS所确立的平行开发制度及发展中国家保留区的开发惠益。因此，本文从ISA对有效控制条款的解释与适用的实践检视出发，反思其单一监管控制标准的错误之处，并借鉴国际法与国内法相关立法例，探讨“区域”资源开发资格认定中有效控制条款的应然解释进路。

有效控制条款适用标准的实践检视

UNCLOS及相关规定有效控制条款模糊笼统，实践中的适用需ISA进行解释，以明确具体判断标准。本部分通过梳理ISA工作文件，剖析近年来ISA工作文件中对有效控制条款的适用思路，检讨其解释进路的不足与缺陷。

2.1 ISA对有效控制条款的解释与适用

2014年ISA法律和技术委员会（以下简称“LTC”）在ISA第二十届会议上正式审议了有效控制一词的解释问题，认为有效控制并无单一定义，其含义因检验的背景和目的有所差别。ISA秘书处于2015年重申了LTC的立场，并于2016年表明其对“借壳开发”模式的认可态度。在2023年LTC第二十八届会议中，“有效控制”问题再次被列入日程。从上述文件来看，迄今为止，在ISA的申请审查中未将有效控制视为经济控制问题，而是根据公司成立地对承包商的监管能力进行判断。

2.1.1 观点内容

第一，界定的主体上，LTC允许行使有效控制的国家适用国内法界定有效控制。大多数国家都采用了“在其管辖范围内的国籍或登记/居住标准作为必要要求”。第二，解释的倾向上，LTC对有效控制的理解倾向于与UNCLOS第94条船旗国规则保持体系性一致，即公司的登记注册地或国授予的监管控制应为判断有效控制的主要因素，不受控制政策、资本、财务和管理等方面的影响。申请主体设立在发展中国家，且该国保证该主体拥有其国籍并受其有效控制，即满足有效控制要件，只要母子公司间相互正式独立，即使申请主体是另一发达国家的全资子公司并处于母公司完全的商业和财务支配下也不会受到影响。

LTC表示已注意到“发展中国家及其担保的实体与某些在发达国家注册的实体或发达国家国民拥有的实体的商业利益之间，存在密切的联系或协作”，却仍认为该模式完全符合UNCLOS的规定，并对其可能影响平行开发制度、保留区及人类共同继承财产原则的关切意见表示需要进一步审议。

2.1.2 主要理由

ISA目前采用的监管控制模式更直接且易判断，仅需审查申请主体的注册国与国籍情况，与国籍标准存在一定重合。而经济控制需综合考量申请主体的控股股东、资本结构、多数表决权持有方、董事会等执行机构选举权、足够影响公司决策的主体等诸多因素。故监管控制的易操作性应为ISA选择该方式的原因之一。此外，还有以下几方面原因。

第一，与船旗国规定保持一致。UNCLOS第94(1)条同样提及各国“有效控制”或“行使控制”，并以船舶所悬挂国旗作为判断控制国的标准。ISA先是援引“弗吉尼亚G”案，其中ITLOS否认船只的最终经济控制权与判断控制国有关，仅考虑船旗国对船只的监管控制。而后，ISA又援引“塞加号”案及“大王爷号”案，认为UNCLOS第91条所要求船旗国与船只之间真实联系，强调的是为船舶赋予国籍并为其管辖提供依据的注册行为，从而更有效地执行船旗国义务，而不论船舶的所有权或其运行的经济利益所在。因此，ISA认为，根据体系解释，UNCLOS中相关表述的条款应得到一致的解释，第153条应与第91条、第94(1)条保持一致，采用监管控制的解释。

第二，借鉴外交保护有关规定。《外交保护条款草案》第9条规定，公司原则上获得注册国国籍，当公司由另一国或多国国民控制，在注册国没有实质性商业活动，且公司的管理所在地和财务控制都位于另一国时，公司管理和财务控制所在地或国成为行使外交保护的国籍国。但ISA认为该办法不能适用于要求担保国对不能在担保国注册的被担保实体实行有效控制的情况。

国际法院认为，法人的注册国及其注册办事处所在地可以对其行使外交保护。在“巴塞罗那电车公司案”中，国际法院承认，传统规则将公司实体的外交保护权赋予公司实体根据其法律成立并在其境内设有注册办事处的国家。同时提出行使外交保护的国家与公司之间需存在某种“永久而密切的关系，并以公司注册办事处、账户及股份登记册、董事会举行地、税务登记地是否在该国作为判断因素。

2.2 单一监管控制解释标准的反思

2.2.1 混淆国籍与有效控制标准

根据UNCLOS第153(2)(b)条，具有一国国籍和由一国本身或其国民有效控制是担保国与承包商之间的两种可能联系。ISA显然忽略了UNCLOS是将国籍与有效控制视为两个不同的概念，在实践中将两者混淆。ISA秘书处表示有效控制只是通过国内注册或授予国籍来确定的。在审议汤加近海采矿有限公司（由汤加担保，以下简称“TOML”）的勘探工作计划申请中，申请人声称“TOML是汤加王国的一个本国注册公司，在汤加王国管辖范围内组建，由汤加王国有效控制”。ISA对以国籍归属论证有效控制的方式未提出任何质疑，亦未解释，就认为申请者符合资格要求，同意该工作计划。

混淆国籍与有效控制要素在申请实体的国籍国与有效控制者所在国重合时并无影响，但在两者不同时则会导致有效控制标准的变相降低，易出现外国公司通过“国籍挑选”或“借壳开发”的方式规避开发主体资格限制而渗透“区域”开发的情形。

2.2.2 严重违背人类共同继承财产原则

早在17世纪初，格劳秀斯便提出“海洋为所有人共有”，其后海洋的共有性质不断丰富。人类共同继承财产原则要求“区域”内资源的勘探和开发须在UNCLOS机制的管理下开展。然而，“借壳开发”存在架空UNCLOS下平行开发制度的风险，UNCLOS非缔约国的单边采矿活动是逃避ISA的预算摊款义务的体现，而发达国家缔约国也可借此规避提供保留区或联合企业股份的义务，扰乱“区域”资源公平公正的开发秩序。ISA通过监管控制解释降低有效控制要求，纵容发达国家“借壳开发”保留区，实质违反UNCLOS中保留区仅对ISA企业部和发展中国家开放的规定，也违背了深海采矿完全为全人类利益并优先考虑发展中国家特殊需要的惠益分享原则。“借壳开发”模式看似是发达国家与发展中国家之间的新型伙伴关系，但发达国家借由全资子公司将保留区勘探开发绝大多数利润转回本国母公司的行为，将挤压发展中国家的获利空间，并给发展中国家带来担保的潜在责任和金融风险，对于发展中国家并不公平。一旦承包商违反勘探开发义务，造成海洋环境损害，实际担保的发展中国家若未尽到担保义务，可能无力承担赔偿责任，与此同时，享受“借壳开发”利益的发达国家却难以被追责。

2.2.3 强化发达国家“区域”开发支配地位

UNCLOS第150(g)条规定应增进所有缔约国参加开发“区域”内资源的机会，防止垄断“区域”内活动。放任“借壳开发”模式可能导致发达国家通过“吞并”保留区扩大实际开发区域，使发达国家的利益支配保留区的海底活动。

目前ISA在太平洋克拉里昂-克利伯顿（Clarion-Clipperton）地区签署的16份勘探合同中，有一半由四家实体公司主导，其中包括深绿（Deep Green）和洛克希德马丁（Lockheed Martin）的分包商、合作伙伴或子公司网络。UNCLOS未明确规定申请实体的最多申请数量，亦未对“区域”垄断的构成作出全面界定。一方面，UNCLOS附件三及ISA规章中虽采用区域面积比例的方式限制垄断，却因实践中面积计算困难难以落实。另一方面，在ISA狭隘的有效控制理解下，反垄断条款易被发达国家关联申请者通过复杂且不透明的运营结构所规避。

有效控制条款相关立法例及镜鉴

有效控制是UNCLOS第153(2)(b)条中“区域”开发资格的替代性标准，当承包商不符合国籍标准，担保国或其国民通过对承包商的有效控制，确保承包商在“区域”内的活动符合国际法规定和担保国的国内法规定。深海采矿活动作为复杂敏感的新兴领域，对整个国际社会都具有重要的经济战略价值。在解释和适用UNCLOS“有效控制”条款时，可参照其他相关立法例，以探明“有效控制”的具体要求和适用标准。

3.1 国际法规定：对资源的实际管控能力

有效控制是国际法与国际关系中经常使用的概念，一般作为一种资源分配机制出现。国际社会普遍期待各国对资源管理表现出实际管控的能力，从而保证资源开发的可持续性。有效控制的标准可能因领域和国际法律的适用而有所不同，各国一般通过磋商和合作解决有效控制的标准差异问题，并根据特定的上下文和实际情况作出具体界定。

例如，在国际投资法领域，一些投资条约为扩大适用范围，使用控制要素来定义企业投资者。比如《美国-墨西哥-加拿大协定》第14.1条规定缔约方投资者的投资是其直接或间接拥有或控制的投资。投资者与东道国解决投资争端的首选方式是诉诸《关于解决国家与其他国家国民之间投资争端公约》（以下简称《ICSID公约》），其中第25(2)(b)条将条约的保护范围扩大到争端当事国以外的具有缔约国国籍的法人，以及受外国控制的具有缔约国国籍的争端当事国法人，但是《ICSID公约》未对“外国控制”一词进行定义。在Aguas del Tunari案中，ICSID仲裁庭认为“如果一个实体拥有控制另一个实体的法律能力，则可以说该实体控制了另一个实体”。在确定外国控制的客观存在时，ICSID仲裁庭也会考虑股权、投票权、管理控制权等因素。

经济合作与发展组织的《产业组织经济学和竞争法律术语解释》对“企业控制”的界定同样关注了股权因素，“若个人或团体投资者持有企业或公司50%以上的共同表决权的股份时，则通常被视为实施了对企业的控制。然而，若投资者持有很大部分有投票权的股票，即使不到50%，但其余股份被许多较小的投资者广为持有，也可以是实施了‘有效控制’。控制企业也可以通过连锁董事会和公司之间的企业间权属联系予以实施，集团企业的情况就是如此。”

此外，在国际航空法领域，“有效控制”条款旨在确保航空运输业安全公平运营和合规监管，保障各缔约方竞争地位。国际航空法中，控制检验和所有权曾被视为民用航空的基本标准，但由于其严重妨碍了全球航班的有效自由化而被批评过时。新兴趋势是检验有效控制，而非所有权和投资标准。相比之下，有效控制更强调“管制”，须根据案件的确切影响加以判断。

2008年，欧洲议会和欧盟理事会关于共同体航空服务运营通用法规1008/2008号条例第2(9)条将“有效控制”定义为由权利、合同或任何其他手段构成的关系，并考虑到所涉及的事实或法律因素，该关系单独或共同地直接或间接对企业施加决定性影响的可能性。这些关系可能涉及使用企业全部或部分资产的权利，或是对企业机构的组成、投票或决定产生决定性影响，或以其他方式对企业业务的经营产生决定性影响的权利或合同。2010年，中国与东盟十国正式签署航空运输协定，协定第3(2)(a)条规定，缔约方有权以书面方式指定航空公司按照协定经营协议航班，如果该指定航空公司在东盟成立，且其主要营业地在东盟，同时其主要所有权和有效控制权属于并继续属于一个或者多个东盟成员国和（或）其国民，并且指定航空公司的东盟成员国对其拥有并保持有效监管权，那么收到该东盟成员国上述申请的缔约一方应接受上述指定。

综上所述，在国际条约中，鉴于不同的适用领域和条约目标，有效控制的标准通常会采用单一或混合的经济控制和监管控制的判断方法。

3.2 国内法规定：对经营管理施加影响

法人是由国家法律制度拟制的实体。正如国际法院在“巴塞罗那电车公司案”中所言，“国际法必须承认公司实体是各国在其国内管辖范围内设立的一个机构。这反过来又要求，每当国家在对待公司和股东方面的权利出现法律问题时，倘若没有明确的国际法规则，就必须提及国内法的相关规则。”在普通法系国家，原则上持有50%以上股份的主体被认为拥有对公司的控制权。然而，鉴于可实施的法律安排的复杂多样性，使用“有效”一词是为确保考虑实际情况，而不仅局限于理论规定。

为吸引外资，不同国家对有效控制公司实体的因素和标准的规定有所区别。英国《2010年公司税法》第450条将“控制”定义为个人实际上能够或有权直接或间接控制公司事务的情况，尤其是当个人拥有或有权获得公司的大部分收入或资产的情况。美国《特拉华州普通公司法》第220条将“子公司”定义为公司直接或间接地全部或部分拥有的任何实体，而且该实体的股东是公司的股东，公司直接或者间接控制该实体的事务。《德国股份公司法》第17节规定，受控企业是指被控股企业能够直接或间接对其施加控制影响的企业，控股公司推定为受到控股股东的控制。《中华人民共和国公司法》第216条第2项以出资额达到50%以上或享有的表决权足以对公司决议产生重大影响来界定控股股东，第3项将“实际控制人”定义为非公司股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司的人。此外，在拥有众多股东的大公司中，即便实际持股比例低于50%也可能拥有控制权，比如《法国商法典》第L233-3条规定，当公司股东直接或间接拥有超过40%的投票权，且没有其他合伙人或股东直接或间接地高于其投票权时，则视为取得控制权。

由此可见，各国对于形成有效控制所需的公司股权份额认识并不统一，但均将对公司经营管理事务施加影响作为界定有效控制的关键考量因素。

有效控制条款解释与适用的应然进路

4.1 遵循法律框架

深海采矿的开发资格认定应在国际法和国内法的法律框架下严格进行，ISA作为国际海底管理机构需要负责监督“区域”内的活动，制定详细的规则和程序。各缔约国应确保国内法与国际法的要求一致，并在国内法中进一步明确“有效控制”的适用标准。

首先，为确保深海采矿活动满足全人类共同利益和可持续发展目标，应坚持以UNCLOS和相关协定为深海采矿活动的基本准则。一方面，UNCLOS及相关协定充分结合国际习惯法和国家实践，历经三次联合国海洋法会议讨论后表决通过，并考虑了包括缔约国、担保国、沿海国、国有企业、私人投资者等在内的广泛的利益攸关方。另一方面，有效控制条款是在国际规则中确立的标准，尽管条约的解释关系到条约的效果，属于涉及国家主权的缔约行为，应当由缔约国自己行使，但是各国之间极容易存在重大分歧，由各国来确定有效控制的定义和构成，可能导致法律的可变性并破坏国际框架的一致性。因此各缔约国应当充分借助UNCLOS规定的争端解决机制和ISA提供的商议平台，以促进共识的达成并确保有效控制标准的一致性。

其次，深海开发与海洋领域其他问题密切关联，有必要将相关议题在UNCLOS体系内整体考量。ITLOS是根据UNCLOS设立的独立司法机构，对因UNCLOS的解释或适用而产生的争议拥有管辖权。ITLOS海底争端分庭在关于“区域”内活动的担保国的法律义务和责任的咨询意见中，除解答担保国的法律义务和责任外，还对“尽职调查义务”等模糊名词进行解释。未来ITLOS等争端解决机构同样可以在具体的案件中阐明“有效控制”的含义，赋予其法律权威。

再次，ISA作为国际海底管理机构具有在核准申请中对UNCLOS条款的解释适用权和详细深海采矿规章的制定权。ISA应集中精力处理勘探工作计划的核准申请，监测以合同形式核准的勘探工作计划的遵守情况，随着“区域”内活动的进展，制定适用于深海采矿活动的规则、规章和程序。在规范制定中，ISA应积极组织国际谈判，考虑缔约国中各方意见，厘清“有效控制”条款的具体含义，消弭单个国家经济开发和全人类共同利益的矛盾，并为缔约国等利益攸关方提供法律确定性。

最后，各缔约国应及时将相关国际法律规定转换为国内法适用，制定和完善深海采矿活动的专项立法，加强与公司法、投资法等其他法规的衔接，进一步规范和明确本国适用的有效控制承包商的标准，并且不得低于国际法规定的标准。尤其是担保国应当依据UNCLOS和ISA的相关规章审查其立法，积极履行他们必须遵守的、独立于其确保被担保承包商遵守特定行为的义务之外的直接义务，以管制与他们签订采矿合同的实体的活动，确保被担保承包商遵守合同条款及UNCLOS和相关文书规定的义务。

4.2 解释适用的标准

条约的解释是对条约具体规定的正确意义的剖析明白。考虑到UNCLOS及相关规定中有效控制的含义不明，有必要对其作出解释，探明缔约各方的真实共同意思。《维也纳条约法公约》（以下简称“VCLT”）第31条确立了以文本解释方法为基础，折中采纳体系解释及目的论解释方法，并将历史解释作为补充和辅助方法的解释框架。因此，本文尝试按照“文义解释—体系解释—目的解释—历史解释”的顺序，综合运用条约解释方法，相互引证、互相支撑，以界定UNCLOS中有效控制认定标准。

4.2.1 文义解释

约文作为各缔约国意思的权威性表示，对有效控制文义的理解应首先依实际约文为准。文义解释是指从文字、语法分析角度确定条文含义，不考虑立法者意图或条款外的其他因素。但公约文本中“有效控制”一词本身存在模糊，单从字面意思难以确定其通常或自然的含义。

从“有效控制”所在条款的整体表述来看，UNCLOS第153(2)(b)条将缔约国国籍和有效控制之间用“或”连接，以及附件三第4(3)条中“除非”一词都说明在判断“区域”开发资格时满足其一即可。而由于国籍是相关国家的内部事项，只有该国才能说明某实体是否为其国民，一般来说只要国籍授予国认为法人具有其国籍，不会存在国籍国与实体之间是否存在实际联系的质疑。正如《奥本海国际法》所言，“一种使一个条款成为毫无意义或毫无效果的解释是不允许的”。在UNCLOS第153(2)(b)条中的国籍要求本身就是一种基于监管控制判断情况下的，与之平行的有效控制要求，如果还被解释成仅包含监管控制要素，会导致公约中该条文的重复规制，有效控制条款也将失去其存在意义。

4.2.2 体系解释

体系解释强调同一规则体系中的不同规范在事理上应相互一致，应依照条约各章节、条、款、项等前后之间的关联关系，将条约视为有机联系的整体进行解释。因此，要理解“有效控制”在其所处的公约文本关联结构中的特定意义，应考察其与公约其他法律规范或概念的联系，并结合UNCLOS整体脉络及上下文中的逻辑意义。

第一，参考UNCLOS附件三第5(3)(c)条中的“实质性公司关系”。UNCLOS附件三第5(3)(c)条技术转让部分也使用“有效控制”一词，作为一种经济概念，限制实体通过公司结构规避技术转让义务。此处虽亦未给出“有效控制”的明确释义，但却直接反映了“有效控制”关系中的经济现实因素。后半句中的“有效控制”应结合前半句中对于“实质性公司关系”加以判断，即有效控制需具有密切的实质性公司关系和较强的控制或影响程度。

第二，参考UNCLOS第91(1)条中的“真正联系”。首先，ISA援引UNCLOS第94条进行体系解释并不恰当。UNCLOS第94条船旗国专属治理管辖范围内的控制，是一项源自船只挂旗过程的法律义务，而深海采矿中的有效控制是管辖权担保的先决条件，两者并不具有相关性，也无法进行类比，进而满足体系解释的一致性。其次，类似于“有效控制”概念的应是UNCLOS第91(1)条中的“真正联系”，该款要求船旗国与船只之间应具有真正联系。真正联系意味着有关国家在行政、技术和社会事务中行使有效的管辖权和监督权，并享有建立和维护其对船舶权威的不同途径。其目的是规制不考虑任何相关联系，仅根据最有利制度选择船只国籍的“航运方便旗”现象。因此，有学者认为船舶挂旗方面的有效控制涉及船舶登记与船旗国国籍间的真正联系，且是必须查明的事实，即哪个国家有效地行使控制权。

综上，按照体系解释，UNCLOS第153条的有效控制应当与第91条保持一致，即考察申请主体与担保国之间有无真正的实际联系。

4.2.3 目的解释

目的论的解释是指根据能被认识到的规则的目的及其基本思想而形成的解释。其中的目的包括该法之整体目的与具体规范的规范目的，两者往往紧密联系、不可分割。本文将目的解释作为辅助的解释方法，通过判断前述解释路径是否符合条约的目的和宗旨来检验解释的正确性。

UNCLOS第153(2)(b)条中的有效控制作为平行开发制度的组成部分之一，旨在确保世界各国在UNCLOS机制下进行“区域”资源的勘探和开发。而UNCLOS附件三第9(4)条中有效控制则将主语从“缔约国”换成“发展中国家”，目的是仅赋予发展中国家参与保留区开发的权利。有效控制作为实质性要件的目的在于确立申请实体与该实体受到有效控制的国家之间直接、真正的联系。公约文本中未写明有效控制的具体判断因素，完全是由于制定时尚未出现“借壳开发”等规则规避现象，公约亦无法预料所有利用规则漏洞的行为并相应完善。而当下ISA仅考虑监管控制一项因素并无法全面探明国家与申请主体之间的真正联系，引入经济控制因素才是符合目的的解释之道。

此外，VCLT第31条还提出条约解释中的善意解释原则，即从诚实信用的立场进行解释，不能导致明显荒谬或不合理的结果。善意解释作为对其他规则解释结果的评价调节机制贯穿于解释全过程，但在目的解释中的体现最为明显。善意解释的关键在于厘清具有高度抽象性的“善意”概念，根据《布莱克法律词典》，善意是指由下列因素构成的一种思想状态：①信仰或目的的诚实；②忠于其责任或义务；③遵守行业或业务中公平交易的合理商业标准；④没有欺诈或寻求不合理利益的意图。当前单一监管控制解释路径丧失诚实信用的解释立场，违背“区域”资源公平勘探开发秩序，沦为部分国家以“借壳开发”不正当谋取勘探开发资格和保留区利益的工具，严重违反善意解释原则。对“有效控制”的善意解释，要求各国合理且善意地行使申请海底区域开发的权利，并确保其与所担保实体之间存在真实联系。这种权利行使在各国间应公平合理，而非一方以损害其他缔约方利益之方式谋取与其义务不符的不公平利益。

4.2.4 历史解释

根据VCLT第32条，条约准备资料包括缔约前谈判记录、通过条约会议的议事记录、条约的历次草案等可用于条约的历史解释。但准备资料只能用于补充解释，并不具有权威性，为维护解释程序的统一性，本文仅使用补充解释资料证实前文结论。

在1975年联合国第三次海洋法会议的第三期会议上，非正式单一协商案文第一部分起草的草案中首次出现“由这类国家或其国民‘有效控制’的自然人或法人”的表述。在1980年第一委员会第九届会议上，21国工作组协调员向第一委员会提交的报告中提到确保缔约国对申请者有效控制的规定会给发达国家带来执行方面的问题。但两份文件并未详细阐述“有效控制”的具体含义。

1982年，《第三次联合国海洋法会议最后文件》（以下简称《最后文件》）附件一决议二部分为多金属结核先驱活动的筹备投资建立了一个框架，在“先驱投资者”的定义中纳入了UNCLOS中反映的实质上类似的有效控制表述，特别是“拥有列入名单的缔约国或其国民的国籍或由其有效控制”的实体。《最后文件》附件一决议二第10(b)(c)两条款还规定国籍和担保可以更改为公约的任何其他缔约国，且不影响与开拓区有关的权利或优先权。由此可见，《最后文件》中将有效控制视为经济标准，区别于带有管制控制含义的国籍。

4.3 构成要件

解释和适用有效控制条款时可参考作为理论基础的领土主权或占有权中对有效控制的界定要件，以确保深海采矿的担保国能够在实际行动和自身意愿上真正控制和管理相关活动。领土主权“有效控制”概念的演进承继了私法中的“占有”观念，萨维尼在阐述占有的实质概念时，提出占有应包括持有的支配意图和事实条件的“二元说”，即占有人能够根据自己的意愿，在物理上支配此物。其中的支配意图应是绝对的，排除其他所有人。 “区域”开发中的有效控制要求也可分为主观和客观要件，主观要件是排他行使控制权的意愿，客观要件是存在监管控制和经济控制的实际联系。

4.3.1 主观要件

在深海采矿活动中，担保国或其国民须有对“该申请主体有效控制的心理因素”，即对申请主体存在主张或宣示有效控制，并排除其他国家控制的主观意图。担保行为是一实体代表另一实体承担义务的证据，构成了私营实体参与“区域”活动的重要先决条件。担保国应明确表示支持和管理该承包商的深海采矿业务，确保深海矿产资源的合理开发，在维护国家经济利益和社会效益的基础上，保障共同利益的公正分配。“借壳开发”由发展中国家作为担保国担保的部分承包商与发达国家存在着全资控股等密切商业联系，发展中国家默许发达国家控制承包商并获取大部分开发收益，显然不满足有效控制的强烈主观意愿要件。

由于缺少判断主观意图的客观标准，难以直接明确表达，故需通过担保国的有关行为及事实推断出来。比如，担保国控制下的承包商宣扬其本国的深海开发目标、价值观和理念，担保国积极制定深海环境影响评估等法律政策配合深海活动的进行，又或是担保国采取行动确保承包商的活动不受到外部影响和控制以维护资源安全和合理利用。

4.3.2 客观要件

考虑到监管控制与经济控制各有所长亦各有所短，本文认为有效控制的解释与适用应综合经济控制与监管控制方法，采取实质性审查立场，并以监管控制为原则、经济控制为例外，判断申请者与担保国之间是否存在实际联系。国际商事理论一般认为，持有某公司50%以上股份可认为对该公司具有控制权，但实践中存在股权分散或协议控制等多种情形。有效控制的判断应当建立在实际立场上，强调事实上有效的控制。同时，在有效控制的定义中同时包括监管和经济层面，将更好地反映普遍的国际和国家惯例，避免深海海底制度中的监管空白。

要件构成上，首先，“有效控制”将以拥有或控制该实体的主体的国籍为基础，通过“国籍国和有效控制国的意愿采取的具体行动”来完成初步判断。监管控制关注实体的监管机构所在国，具有标准明确和界定便利的优势，特别是在申请主体的国籍属性明确且不存在跨国母公司商业结构的情况下，将其作为原则性要件能够减轻ISA的调查工作量，提高审议效率。其次，引入战略公司结构安排的经济现实控制因素作为补充判断因素。经济控制因素着眼于该实体最终经济控制者的所在国，若申请主体的经济控制者与监管控制者不同，则以前者为准。在申请主体是有效控制者全资子公司的情况下，识别尚属简单，但在复杂商业结构安排的情况下判断会变得困难。确定有效控制须考察控制者是否存在对实体施加决定性影响的可能性，并结合股权、表决权、管理控制权、重要资产的实际控制权及公司利润的分配流向等考量因素进行个案分析。

笔者不揣浅陋在此提出经济控制三步判断方案。第一步，判断实际控制人。实际控制人的控制关系可能通过协议、股权等途径实现。控制协议包括表决权代理或信托协议、特许经营协议及重大资产租赁、转让协议等，据此一般可初步判断协议中权利享有方或资产受让方掌握实体控制权。具有控股地位的股权关系判断以持股比例超过50%为标准，审查时需穷尽式股权穿透，明确最底层实际股东及持股比例。若实体存在实际控制人，则以实际控制人所在国为有效控制国。第二步，考察利润分配流向。若申请主体无实际控制人，应考虑该主体的利润分配，将最大利润获取方所在国认定为有效控制国。但非上市实体一般不会披露利润报表，ISA可能无法获取财务信息。审查中须注意以专利、商标许可转移利润等隐蔽手法。第三步，申请主体中主要经营管理机构及人事控制机构成员的所在国可用于辅助判断。因公司组织中所有权与经营权分离，董事、高级管理人等职业经理人群体所在国并不一定能够代表实体的实际控制方。

经济控制要素的实质性审查要求给ISA的主体资格认定工作带来极大挑战，需从证明责任分配、国际合作、动态监管入手，落实经济控制与监管控制综合客观判断要件。首先，要求申请实体须承担证明自身有效控制国的责任，主动向ISA披露股权架构、财务报表及与投资者的协议或其他重要安排等信息，配合现场核查与问询。其次，加强国际协作，为ISA调取申请主体在各国的登记信息提供便利。最后，引入动态监管机制，对申请主体开展定期或不定期抽查，重点检查主体股权结构与实际控制人变更，了解实体财务状况与利润分配。防止申请主体在勘探开发申请通过后，以股权转让、增资扩股或协议转让等方式转移实际控制权，导致有效控制国变更。

余论：中国启示与未来应对

深海采矿领域的有效控制问题涉及国际法和国内法的交叉，以及不同国家之间的协商与合作，需根据相关国际条约和具体的国家法律，评估和确定担保国及其国民对承包商的有效控制程度。ISA应充分关注“借壳开发”模式下的有效控制问题，促进理事会就有效控制判断展开更广泛的辩论，提升深海采矿合同审议程序的透明度，主动对申请人资格提出反馈意见，接受利益攸关方的监督，以防止部分国家以其他方式规避开发主体资格限制。

中国作为UNCLOS的缔约国和深海采矿活动的重要利益攸关方，为适应“区域”发展新趋势和配合ISA开展深海采矿活动，成为国际上第五个登记的深海采矿先驱投资者。为规范国家管辖外海域的深海采矿活动，积极履行海洋法领域的国际义务，中国于2016年5月1日施行《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，在立法中直接规定人类共同利益原则和共享合作机制，承诺国家支持深海公共平台的建设和运行，促进深海科学技术交流、合作及成果共享。截至目前，中国在“区域”内已拥有5块勘探矿区，成为拥有矿区数量最多和矿产种类最全的国家。其中，中国大洋协会签订的太平洋克拉里昂-克利珀顿区多金属结核勘探合同先后获得两次延期，该延期合同体现ISA对中国承包商履行能力的肯定。中国通过与其他国家分享技术、经验和资源，提供支持和援助，可大力促进发展中国家在深海采矿领域的能力建设，积极参与并主动搭建海洋事务的多边合作机制。中国致力于提升发展中国家在深海采矿事业中的国际法话语权，确保他们能够平等参与和分享深海矿产资源的利益，实现可持续发展的目标。2019年，中国首次提出海洋命运共同体理念，以“共同体”为核心价值，旨在发展蓝色伙伴关系，有效保障海洋可持续发展的共同利益。该理念的运用可以为深海采矿国际法规建设提供新思路，在开发海洋资源的过程中兼顾社会效益和环境效益，重视主权国家的核心主体地位，充分顾及最不发达国家等弱势行为体在海洋资源领域的合理关切。

此外，通过条约解释规制海底区域开发资格的进路是不稳定且不可预测的，在《开发规章草案》谈判背景下，应在规则制定中明确“有效控制”条款的经济与监管综合判断因素，以规范开发主体资格的标准，提高资格限定门槛。加快推进国际海底监管局企业部独立运作，保障发展中国家实际参与“区域”开发的渠道畅通，才是根本杜绝“借壳开发”模式的关键。

作者信息

作者简介：王雨昕(1999—），女，江苏省盐城市人，华东政法大学国际法学院硕士研究生，主要从事国际法、海洋法研究。

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发布于 2024-08-19 10:00:37

海底勘探