本文引用信息

武占云.生态环境分区管控的制度演进、现实困境与纾解路径[J].中国国土资源经济,2025,38(6):4-13.

生态环境分区管控经过多年的实践探索已然形成内容丰富、结构清晰的体系框架，目前整体进入落地实施、体系完善的关键阶段，但与中央提出的全域覆盖、精准科学、体系健全、机制顺畅、运行高效的建设目标尚有差距，存在管控方案精准性有待提升、服务高质量发展的政策作用有待强化、管控成果应用领域有待拓展深化等问题，亟须站在系统和战略高度统筹谋划与解决。

2.1 生态环境分区管控面临的主要问题

第一，推进高水平保护的精准管控体系有待健全。生态环境分区管控的内容涉及面广、基础性强、关联关系较为复杂，科学把握各类生态环境要素在功能、结构、质量等方面的空间差异性，精准划分生态环境分区管控单元，是构建生态环境分区管控体系的基本出发点，亦是保障生态环境分区管控方案科学性和精准性的重要前提。然而，受制于对生态环境各要素空间差异性与客观规律性的认知，以及生态环境分区管控技术体系的不完善，当前我国生态环境分区管控方案的科学性、精准性仍有待提升，主要表现在省、市两级生态环境分区管控方案的差异性尚未充分体现，重点区域、流域、海域生态环境分区管控的统筹协调不足,以及准入清单的差异性、精准性与动态性有待提升等问题。

第二，服务高质量发展的政策工具有待强化。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》明确要求“要进一步强化生态环境分区管控在支撑生态环境参与宏观综合决策、服务国家和地方重大战略、促进绿色低碳发展、提升生态环境治理效能等方面发挥的作用”，目前生态环境分区管控体系与这一目标要求尚有差距。作为生态环境治理的重要手段，当前各地生态环境分区管控工作很大程度上遵循“理性—技术”路径框架，较为关注“三线一单”技术逻辑与方案优化，重在“识别”与“管控”发展与保护问题突出的区域，对“发展”的重视程度相对不足，加之“三线一单”动态优化机制不健全、规划调整程序的复杂性与长期性，一定程度上无法充分响应经济高质量发展的阶段性规律和市场需求变化，宏观层面服务于高质量发展的综合决策支撑能力有待强化。

第三，生态环境分区管控成果应用有待拓展深化。截至2021年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案均已发布实施，如何推动管控方案服务于高质量发展和高水平保护是制度落地实施的关键所在。然而，目前分区管控成果主要应用于生态环境部门，并集中在环评准入和环境管理等领域，在国土空间规划、资源开发利用、产业优化布局和环境风险防控等方面的应用有待拓展深化。究其原因，一是生态环境问题识别到解决方案的传导应用机制不健全，部分地区出现管控过于机械化、生态保护红线刚性与地方必要的开发建设活动存在冲突；二是各地环境准入清单内容以集成各项现有环境管理制度要求为主，加之“三线一单”管控方案的更新调整与动态优化还缺乏细则指导，准入清单要求滞后于经济社会发展实际，一定程度上影响了管控方案的实施应用。

2.2 生态环境分区管控面临问题的成因分析

承上所析，生态环境分区管控在统筹推进高质量发展与高水平保护方面仍面临诸多问题与挑战，究其根源，既受制于传统工业化时代形成的发展与保护关系的认知，亦受制于政策体系、技术体系与法律法规的不完善，具体分析如下。

在认知层面，发展与保护的关系仍存在认知局限。从人类文明形态演进来看，人类社会经历了原始文明、农业文明、工业文明，不同文明形态拥有不同的价值文化、制度构成及生产组织形式，形成了不同的生态环境治理范式。工业文明仅有两三百年的新近历史，却是现代经济学得以形成的历史、社会和伦理价值基础。基于人类中心主义的工业文明建立的微观与宏观范式均以货币单位为“语言”和尺度刻画现实世界，经济活动对资源环境造成的影响以及所带来的生态福祉损失也被排斥在标准经济学分析框架之外，生态保护与环境治理被视为经济发展的负担，发展与保护长期处于二元对立状态，由此“二元对立”认知形成的资源环境经济学、生态经济学和可持续发展经济学等经济学理论均无法从根本上解决发展与保护的两难问题。基于传统工程和自然科学的生态环境治理范式强调规划主义和还原主义，生态环境治理实践很大程度上是基于可预测可控制系统，利用工程技术手段制定与实施，忽视了不同尺度生态系统的复杂联系、耦合互动及不确定性等因素影响，亦无法回应生态环境治理多元主体间的相互影响及复杂决策过程，其本质是在稳态框架内通过“理性—技术”路径寻求确定性解决方案，尤其是无法应对气候变化、经济重构、社会转型、技术变革等在内的深度不确定性挑战。上述发展与保护的关系理论认知与生态环境治理范式深刻影响着地方生态环境保护与治理实践，加之发展水平、经济考核、条块关系等多重因素的共同影响，部分地方出于不同考量对生态环境保护政策理解有偏差，执行有选择。尤其是当前经济运行面临不少困难，部分地区为经济发展调整生态环境分区管控方案、突破底线边框的倾向仍然存在，未能探索出生态环境保护与经济社会发展统筹兼顾的有效路径。

在政策层面，生态环境分区管控的政策协同联动不足。生态环境分区管控体系的构建与实施管理涉及自上而下的央地关系、横向维度的府际关系、相同层级的部门关系等多元行政主体，不同层级与部门之间政策协同联动的体制性障碍与技术性壁垒仍然存在。例如，生态环境分区管控与国土空间规划作为我国生态文明建设中的两项重要制度，在目标上具有一致性，但二者在管理层级、管理尺度、管理对象、管理依据等方面存在较大差异，在实践中仍存在衔接难度，包括政策机制不健全、衔接路径不明确、协同应用不足等问题。再如，生态环境分区管控在区域和流域层面缺乏强有力的统筹政策，存在跨区域、跨流域管控边界不协调、管控要求不衔接、管控方案不共享等问题，同时受制于跨区域、跨流域生态补偿机制不健全等因素，跨界协同治理仍面临诸多亟待破解难题，这些均需要在政策设计和体制机制层面加强研究与完善。

在技术层面，生态环境分区管控技术标准体系仍待健全。为指导生态环境分区管控方案编制与实施应用，生态环境部已印发实施“1+N”技术要求文件，但现有技术标准仍存在如下问题亟待解决。首先，生态环境管控单元划分的精准性与科学性面临技术难题。管控单元划分的重要前提之一是资源环境承载力评价，资源环境承载力实质上是动态概念，即某一时空尺度下资源环境供给侧与区域发展需求侧的动态平衡，但受地域系统开放性、资源环境要素流动性、资源环境要素功能多样性，以及经济社会发展、技术进步等影响，资源环境承载力的不确定性、动态性特征日益凸显。虽然理论层面已有学者从开放、动态、非线性的人地关系视角研究资源环境承载力及其不确定性，但技术操作层面尚未实现对其动态性、开放性、复杂性、尺度性等特征的有效识别与科学测度，进而导致“三区三线”和生态环境分区管控单元的划定过于静态机械，管控措施缺乏弹性。其次，生态环境分区管控技术与自然资源、水利、发展改革等部门的技术体系存在标准不一致、衔接机制不畅通等问题，尤其是如何衔接国土空间规划的基础数据、具体方案与管控要求，如何实现减污降碳协同增效的技术路径等均有待探索。

在法规层面，生态环境分区管控法规体系建设滞后于实践需要。目前，生态环境分区管控作为生态文明体制改革的重要内容，主要依据相关政策文件进行，国家尚未出台关于生态环境分区管控的单行法。2024年3月印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》仅要求“推动将生态环境分区管控要求纳入相关法律法规制定修订”，而当前生态环境分区管控纳入国家立法和地方立法多数为“原则性入法”，实际应用与监管环节尚未形成闭环，与党的二十届三中全会提出的“做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”的要求尚有距离。

3.1 加强科学认知，推动生态环境分区管控范式转型

生态文明与工业文明的根本差异在于人与自然关系价值认知的不同。基于人类中心主义的工业文明过分强调人类的主体地位，将自然界视为经济开发的无限资源库和“废物池”，形成了以追求生产规模无限扩大、物质财富无限增长的价值导向，发展与保护长期处于二元对立状态。生态文明强调人类社会在发展过程中必须尊重自然、顺应自然、保护自然，强调站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，寻求经济发展与环境保护相互促进的发展路径。生态环境分区管控作为新时代生态文明制度体系的核心构成，应以习近平生态文明思想为指引，以对发展与保护关系的科学认知作为其价值重塑、学理构建、制度设计、技术优化和实践导向的基础，推动生态环境分区管控范式转型，加快形成精准科学的管控体系、运行高效的管控制度，进而为全面推进人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑（图2）。

具体而言，在价值取向上，应突破传统工业化时代形成的发展与保护二元对立价值认知，以“人与自然和谐共生”理念重塑发展与保护关系的价值位序，推动形成经济社会发展与资源环境保护相互促进的发展方式。在学理构建上，应跳出传统工业时代的思维范式，突破西方主流经济学“经济理性”一维叙事空间，在生态文明范式下建立涵盖生态福祉、价值文化等多维叙事空间的理论框架，为生态环境分区管控提供学理基础。在技术路径上，突破传统工程—自然科学稳态框架下的技术路径依赖，引入稳健性决策、动态适应路径等方法，探寻不确定情境下“三线”划分以及生态环境分区管控的动态调整与优化路径。在制度设计上，应科学把握发展与保护二者目标的内在统一性，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系，将发展绿色生产力同保护和改善生态环境有机结合起来，充分发挥生态环境分区管控的“绿色标尺”政策工具作用。在实践导向上，应注重引导地方摒弃以经济价值为主要目标的资源开发利用逻辑，破除保护与发展相对立的认知误区，因地制宜探索“绿水青山得到保护且绿水青山就是金山银山”绿色发展路径。

3.2 健全管控体系，强化对高水平保护的源头预防作用

生态环境分区管控的核心目的是差异化解决不同空间地域的特质性生态环境问题，主要手段是制定不同生态环境分区的差异化、精准化管控方案，未来应从健全管理体系、完善技术体系和深化应用体系等方面协同发力，推动形成全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系。

一是健全管理体系，提升管控方案精准性、科学性。鉴于当前管控单元划分的科学性、管控方案的差异性以及与相关区划的衔接性均存在不足，应通过优化技术逻辑、强化管控方案差异性、提升准入清单精准性等措施，进一步健全分区管控体系。首先，优化技术逻辑。加强复杂性、深度不确性等理论在资源环境承载力学理基础、指标体系和评价方法方面的应用，提升资源环境承载力评价与地域空间系统动态演变的适配性；充分考虑空间系统开放性、资源要素流动性及承载力动态性等特征，优化资源环境承载力及“双评价”的技术逻辑，因地制宜地建立资源环境承载能力评价指标体系，为生态环境管控单元的划分提供科学基础。其次，强化管控方案的差异性。根据区域资源禀赋、产业特征和突出环境问题，因地制宜制定差异化管控方案；结合国土空间规划监测评估开展分区管控实施评估，推动开展管控方案的跟踪评估、定期调整和更新工作，动态响应经济发展、资源环境和生态综合管控的新要求与新趋势。再次，提升准入清单的精准性、科学性。在优先保护单元空间格局保持基本稳定，重点管控单元空间格局与环境治理格局相匹配的前提下，引导各地因地制宜确定管控单元空间尺度和管控要求；完善细化不同空间尺度的准入清单，探索实施“管控单元+行业”准入模式，提升管控单元准入清单精准性。此外，聚焦区域性、流域性突出的生态环境问题，加快完善从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，探索制定区域一体化的分区管控方案，提升重点区域、流域和海域的生态环境治理效能。

二是完善技术体系，健全管控方案实施传导机制。聚焦生态环境源头预防的制度定位，整合集成现有多项技术标准与文件，加快构建以生态环境分区管控技术指南总纲为统领，以生态环境分区管控方案编制、实施管理、信息平台建设等专项标准为支撑的“1+N”技术标准体系，支撑生态环境分区管控制度全链条管理；鼓励地方结合生态环境突出问题和区域产业发展特征等差异化管理需求探索符合地方特点的准入清单；充分结合新形势、新要求，加强“三线一单”薄弱环节技术研究，增强与国土空间规划衔接，将减污降碳协同增效、生物多样性保护、多污染物协同控制和环境风险防控等纳入分区管控技术体系开展探索研究。此外，还应加快推动《生态环境分区管控技术指南》《生态环境分区管控信息平台建设指南》等正式印发实施，形成全流程、全要素的生态环境分区管控技术标准体系。

三是深化应用体系，推动制度优势转化为治理效能。坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，充分发挥生态环境分区管控的战略引领、底线约束、空间准入、系统集成的作用，继续拓展强化生态环境分区管控成果的应用领域与应用范围。一方面，持续推动生态环境分区管控系统与其他业务系统信息共享业务协同，积极探索“三线一单”辅助支持监管执法的机制与路径，借助各类大数据技术手段协同开展生态功能演变与环境质量变化的动态监测，提升环保智慧决策能力。另一方面，生态环境分区管控主管部门应定期调度和分析地方应用进展成效和典型案例，拓展和规范成果应用，要求各地的区域开发建设活动、产业布局优化和资源能源开发利用主动衔接生态环境分区管控成果，建立常态化衔接机制，科学指导各类开发建设保护活动，共同守护“红线”“底线”“上线”。

3.3 注重政策协同，强化对高质量发展的绿色引领作用

实施生态环境分区管控本质上就是将生态保护、环境质量、资源利用等管控要求立在最前面，在源头上实现“把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内”。因此，应充分发挥生态环境分区管控的“绿色标尺”作用，切实推动绿色低碳转型和经济高质量发展。

一是强化生态环境分区管控“绿色标尺”作用。强化生态环境重点管控单元管理，将生态环境分区管控作为“两高”行业布局和结构调整的硬性约束，倒逼企业通过产能控制、工艺升级、能效提升、能源替代等措施实现绿色低碳转型，为绿色低碳高质量发展腾出更多环境容量。注重借助物联网、大数据、云计算等前沿科技，推进产业数字化、智能化同绿色化深度融合，培育绿色低碳新产业、新业态。通过鼓励土地混合利用、创新产业用地供给、促进职住平衡等措施强化碳源管控，探索零碳微单元建设。优化生态环境优先保护单元管理，严格落实生态保护红线管控要求，重点从严格保护生态环境、提升生态碳汇能力等方面提出禁止或限制性环境准入要求，推进基于自然解决方案的生态保护模式，实施山水林田湖草沙一体化保护与修复，着力提升生态系统多样性、稳定性和持续性。

二是健全精准约束与有效激励相容的利益协调机制。对人口和产业密集、资源开发强度较大的重点管控单元，加快健全与人口流动和重大生产力布局相适应的资源要素配置机制，提高资源要素配置精准性和利用效率，促进空间资源节约集约。对开发强度相对较低、环境质量相对稳定且以农业农村地区为主的一般管控单元，持续健全粮食生产保障、耕地建设与利用、农业生态资源保护、农业产业发展等领域的农业转移支付制度，强化耕地保护，提升耕地质量，助力乡村全面振兴。对于以生态功能保护为主的优先保护单元，加大对生态保护红线覆盖比例较高、面积较大、保护较好地区的财政转移支付力度，探索完善生态保护修复促进耕地、林地、园地等布局优化的土地置换政策；推动建立跨区域、流域横向生态保护补偿机制，因地制宜探索不同生态管控单元内的生态保护修复投入机制及生态产品价值实现机制。同时，注重制定差异化激励政策，如在优先保护单元引导生态友好型产业发展，在重点管控单元积极推动科技创新和战略性新兴产业布局，在一般管控单元鼓励支持名特优新农产品高质量发展，通过激励政策正面激发不同管控单元发展新动能。

三是统筹推动制度联动与政策协同。从发展演进来看，生态环境分区管控贯穿生态文明制度体系建设始终，与八项制度深度互嵌、动态耦合。从实施运行来看，生态环境分区管控涉及多部门政策、多层级主体，如何避免政策“合成谬误”或“分解谬误”，成为提升生态环境治理效能的关键所在。因此，应进一步加强顶层设计与统筹谋划，加强以下几方面的政策衔接与制度联动，形成政策合力。第一，充分衔接生态保护红线与国土空间规划制度。在落实和服从主体功能区战略和国土空间规划全域性分区基础上，建立管控方案、管控单元与“三区三线”成果的共享机制和动态衔接机制，选择试点城市探索数据共享、平台互通、协同应用等方面的实施路径，协同支撑重大战略制定、重大政策制定、重大规划编制、重大项目落地。第二，加强与减污降碳协同增效的协调衔接。全面开展多领域多层次减污降碳协同创新，识别污染物排放和碳排放高度协同的空间单元，探索促进减污降碳协同管控的技术路径和管理模式，将各项污染物和二氧化碳等减排要求落实到生态环境准入清单中，强化对各地区及重点领域、重点行业的排放管控要求，推动减污降碳协同增效。第三，加强与宏观经济政策的协调衔接。在经济社会发展规划和各类专项规划中，积极落实生态环境保护以及绿色低碳发展政策，加强生态环境分区管控等绿色发展政策与宏观政策取向的一致性评估，动态进行政策更新和机制优化。同时，财政、金融、就业、产业、区域等宏观政策设计要注重创造新的绿色供给和需求，把项目建设和政策、规划、机制建设有机结合起来，为绿色低碳转型提供有力政策支撑。

3.4 完善实施保障，强化对国家重大战略的服务支撑

实施生态环境分区管控是生态环境保护领域的一项基础性、前瞻性和长久性的工作，应通过完善法规标准、加强区域流域统筹、健全综合保障机制等措施，加快提升生态环境分区管控保障能力建设水平，更好服务支撑国家重大战略。

一是加快健全生态环境分区管控法规体系。在立法逻辑方面，紧扣生态环境分区管控“在生态环境源头预防体系中的基础性作用”定位，适时推动将生态环境分区管控纳入生态环境法典，强化制定生态环境分区管控管理条例的可行性与必要性研究。在立法体系方面，强化法律政策的衔接协同，将生态环境分区管控要求纳入有关法规、标准等制修订中，加强生态环境分区管控与其他法定空间规划衔接，如衔接《中华人民共和国农业法》关于农业资源区划、《中华人民共和国水法》关于水资源战略规划的相关要求，形成规划合力。在立法权限方面，既要保证中央政策法律的统一性，同时还要确保地方执行的灵活性，鼓励各省份和有关部门因地制宜出台配套政策，细化加强生态环境分区管控的落实举措，鼓励有条件的地方探索制定单行法，盘活地方生态环境治理效能。

二是加快完善重点区域流域协调统筹机制。我国区域经济发展、区域生产力布局和自然资源禀赋不平衡，协调解决区域间、流域间生态环境问题难度较大，中央全面深化改革委员会第三次会议明确强调要“聚焦区域性、流域性突出生态环境问题，完善生态环境分区管控方案，建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略”。一方面，应以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域重大战略为重点，针对突出生态环境问题、功能定位和产业发展特点，筛选重点生态环境管控单元名录，强化生态环境分区管控在产业、能源和交通结构调整中的应用，推动区域一体化绿色低碳转型。遵循流域整体性、系统性规律，统筹水资源、水环境、水生态等流域要素系统治理，推动长江全流域按单元精细化分区管控，实施黄河流域上中下游地区差异化分区管控。另一方面，要继续健全流域横向生态补偿和损害赔偿机制，探索建立跨区域排污权、用水权、用地权等市场交易机制，完善跨区域生态环境联防联控机制，加快构建上下游、左右岸贯通一体的生态环境管控机制。此外，鼓励各省份针对跨地市的重点城市群、关键流域，加强统筹协调，因地制宜试点探索编制跨区域、流域生态环境分区管控方案。

三是着力强化生态环境分区管控应用保障机制。生态环境分区管控涉及多领域、多主体、多要素的统筹衔接，其制度措施的落地实施既有赖于完善的技术、人才、资金保障，也需要政府、企业和社会的多方参与合作。因此，在国家层面，应聚焦生态环境分区管控的重大科学问题，加强基础理论研究与关键技术研发；加强生态环境分区管控领域相关学科建设、人才培养和专业化队伍建设；加强生态环境分区管控财政资金和科技资金支持，加大对国省两级生态环境分区管控信息平台的投入力度，健全财政保障机制；建立和完善多元利益主体参与的激励机制、信任机制、协商机制和共享机制，构筑多方参与合作、共同担责的生态治理共同体。

科学的进步往往是从“事实的新颖性”引致“理论的新颖性”，生态环境分区管控作为新时代生态文明制度体系的核心构成、生态文明体制改革的重点领域、生态文明建设的新颖实践，为推动生态文明理论创新、制度创新和实践创新提供了生动样本。诚然，如何立足于人类文明形态转变的高度，建立发展与保护相互促进的叙事体系与学科范式，探索在生态保护中实现高质量发展的中国特色绿色发展路径，需要社会科学、工程科学、自然科学等多学科的持续探索，亦需要学术界与实务界的共同努力。