试论自然资源资产国家所有权的实现

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导读

建立健全全民所有自然资源资产所有权管理体系，完善自然资源资产国家所有权管理，是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。文章围绕自然资源资产国家所有权的内涵，以及国家所有权实现的主体、内容、方式等实现逻辑，重点探讨了国家所有权实现需要解决的关键问题，从所有权与行政管理权适度分离、确权登记和统计核算、自然资源清单、所有权治理体系、市场配置、收益管理及考核监督等制度建设方面，提出了国家所有权实现的相关建议。

本文引用信息

张玉梅.试论自然资源资产国家所有权的实现[J].中国国土资源经济,2024,37(11):4-9.

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章节目录

CONTENTS

1 自然资源资产国家所有权实现的基本概念

2 实现自然资源资产国家所有权需要解决的关键问题

3 完善自然资源资产国家所有权实现的建议

党的十八大以来，党中央、国务院对健全国家自然资源资产管理体制提出了明确要求。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权权益不落实。自然资源是我们的宝贵财富，我国法律规定了两种自然资源所有权形式：一种是国家所有，即全民所有，包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、城市的土地等自然资源；另一种是集体所有，即法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。其中，国家所有的自然资源在国民经济和社会发展中的地位尤为重要，绝大多数的生产建设活动都依赖于国家所有的自然资源。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权。但多年的实践表明，虽然我国法律已有明确规定，但我国的自然资源所有权管理还是存在一些问题。首先是全民所有自然资源资产所有权主体不到位，所有权、使用权、行政管理权交织在一起，有些没有管到位，有些则管得太多，不仅降低了资源利用效率，同时也带来了严重的生态环境问题。其次，由谁来代表国家所有权实现、实现什么、如何实现等问题，需要进一步的规范和理顺。

1 自然资源资产国家所有权实现的基本概念

1.1 自然资源资产国家所有权的内涵

所有权是指所有权主体对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利，所有权是物权中最完整、最充分的权利。一物的所有权具有唯一确定性，确定了物的所有权就确定了物的归属，人们便不会再争抢。即确定了所有权，一是确定了物的归属，二是实现了定纷止争，规范了社会秩序。所有权是所有权人为了保护自己的财产不受侵害，并利用自己所拥有的财产获得利益或收益。自然资源资产国家所有权是指国家依法享有对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利。自然资源资产国家所有权不同于一般的所有权，其实质是一种公法色彩很浓的私权。

首先，一般所有权与国家所有权在权利主体方面存在较大差异。从主体的性质上看，一般所有权的主体更为具体，可以以其身份直接履行各项权能；而国家所有权的主体相对是虚拟的、抽象的、概念化的，难以以其身份直接履行各项权能，只能由具体执行机关来代表其意志。尽管《民法典》明确由国务院代表国家具体行使所有权，但实践中通常是由各级地方政府或者部门代表国家行使所有权。

其次，从主体平等性上看，自然资源资产国家所有权主体的实际地位往往高于一般所有权主体。自然资源资产国家所有权具有全民所有属性，需要为社会公众提供服务，这使得国家所有权行使主体既具有私法人格，还需要承担一定公权力方面的责任。

最后，从权利行使目的上看，一般所有权的行使主要以营利为目的，强调组织或个人经济利益的最大化。自然资源资产国家所有权的行使不再仅仅是以营利为目的，须综合考虑生态、社会和经济因素，实现综合利益最大化。

1.2 自然资源资产国家所有权实现的主体

《中华人民共和国宪法》明确规定矿藏、水流等自然资源都属于国家所有，即全民所有，但国家作为自然资源资产所有权的主体是抽象的，国家所有权必须通过具体的组织或机构来行使。因此，国家所有权实现首先要解决实现主体问题，即由谁来代表全体人民行使自然资源资产国家所有权。虽然《民法典》规定由国务院代表国家行使所有权，但国务院直接行使所有权既有难度也不现实，这就需要国务院授权一个部门来具体行使所有权。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权指导意见》），提出由自然资源部具体代表国务院统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。但是由于我国自然资源数量众多、分布广泛，全部由自然资源部直接行使所有者职责也是不现实的。因此，自然资源部主要对一些重要的、公益性强的自然资源资产采取直接行使的方式，而对于其他自然资源资产实际上采取间接行使的方式，委托给省、市级政府或其他部门代理行使。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，进一步明确了所有权行使模式。当前，自然资源资产国家所有权行使形成了由国务院统一代表，自然资源部具体代表统一行使，部分职责委托省级、市级政府代理履行的委托代理制度，由此形成了所有权主体、代表主体、所有者职责履行主体和代理履行主体（图1）。所有权委托代理模式的建立，明确了全民所有自然资源资产所有权的管理主体，解决了全民所有自然资源资产由谁管理的问题。

1.3 自然资源资产国家所有权实现的内容与实现方式

自然资源资产国家所有权代表的是全体人民的利益，公有属性决定了自然资源资产国家所有权的行使不仅仅是为了获取经济效益，同时也承载了生态效益和社会效益。实际上，所有权实现就是所有权人通过自己或他人行使所有权的权能实现所有权的目的或价值。

所有权权益的实现方式有多种，主要包括：一是所有权人直接行使所有权，直接行使占有、使用、收益、处分的权利，这是最为普通的所有权实现方式。全民所有自然资源资产所有权人直接行使所有权主要表现就是所有权代表主体或代理主体对于一些重要的自然资源资产，如大江、大河、石油、天然气、重点国有林区等直接行使所有权，并取得相应的经济价值、生态价值、社会价值。二是分离资源所有权与使用权，通过所有权和使用权的分离，设置用益物权，让渡使用权，使所有权人长期获得收益。特别是对于经济价值高的自然资源，通过市场竞争的方式配置给市场主体，最大程度地发挥资源的经济价值和社会价值，实际上，所有权与使用权分离有助于高效利用资源。三是所有权人直接出售所有权。四是抵押、质押、担保，获得融资等多种方式。

由于自然资源资产的种类较多，分布、属性特征等也都有显著区别，应根据不同类型资源属性构建不同的所有权实现形式。全民所有自然资源资产按照资源属性可以分为公益性和经营性资产。公益性自然资源资产包括军事、国防、行政机关用地和国家公园、湿地、公益林等政府的各种公共用地和特殊生态保护区域；经营性自然资源资产主要包括经营性建设用地、国有农场、矿产资源、经济林、海域资源等。公益性自然资源资产以追求生态效益和社会效益为主，经营性自然资源资产以追求经济效益为主。

对于公益性自然资源资产以提供基础性、公共性的产品和生态服务为主，在实现方式上更多是通过资产保护为全民提供优质公共生态服务，达到全民共享生态产品的目的；对于一些可以经营的公益性自然资源资产，在不破坏生态环境的前提下，可以通过特许经营的方式实现所有者权益。对于经营性自然资源资产，强调其资产性，一般具有完整的占有、使用、收益和处分权能，能在市场上流通并能取得收益，主要以实现经济效益为主。经营性自然资源资产实现方式主要是分离使用权，设置用益物权，目前自然资源的用益物权主要有探矿权、采矿权、建设用地使用权、海域使用权、取水权等。实现方式主要是通过出让、租赁、抵押、入股、作价出资等取得出让收益、租金及税后利润等，从而获得收益。

在经营管理中，不同的资源类型采取不同的管理方式，更有助于国家所有权的实现。对于公益性自然资源资产的管理，以管制和保护为主，在管理上应以专门管理机构为主，专业机构为辅；对于经营性自然资源资产，应引入市场化方式配置使用权，将使用权配置给效益最高的市场主体，以实现所有者权益的最大化。

2 实现自然资源资产国家所有权需要解决的关键问题

自然资源资产国家所有权和一般的所有权不同，其实现方式需要注意以下几个方面的问题。

2.1 管理体制需适度区分所有权与监管权，解决管理边界问题

长期以来，我国自然资源资产所有权与监管权在管理实践中交织在一起难解难分，自然资源资产所有者的权利与自然资源管理者的权力没有进行专门区分，各级政府及其组成部门既是“自然资源的公共事务管理者”，也是“所有者”，既当“运行员”，又当“裁判员”，导致了两权职责不清晰、不明确，并造成了若干问题。在实际工作中，自然资源资产所有者职责由资源行政管理部门代行，所有权主体存在缺位，导致所有者职责不明晰，产权权能不完整，产权边界不清晰，有效的资源产权激励与约束机制没有建立起来。实践中，容易导致利用监管权干预所有权行使，利用行政权力干预资源配置，致使资源利用低效、浪费现象普遍，一定程度上影响和制约了所有者职责的落实和所有者权益的实现。

2.2 财产边界范围的界定要特定化和量化，解决管什么的问题

一般动产、不动产所有权的客体都是特定的、可量化的，但自然资源资产国家所有权的客体并非独立物，土地、矿产、水流、森林、草原等各类资源往往赋存于同一个国土空间，相互依存、交叉、混同，体现为一个生命共同体。要实现自然资源资产所有权的占有、使用、收益和处分权能，最基本的前提就是进行登记，确定权属，将笼统的自然资源界定清楚，这是定纷止争的关键。具体包括：一是边界要清楚，即要明确自然资源所有权登记的基本单元是什么。二是内容要清楚，即要明确登记单元内自然资源的具体类型是什么。这个问题看似简单，实则很难。从赋存状态看，土地是最基本的资源，但地上有森林、草原，地下有矿产，要发挥一块土地的最高价值，就必须弄清楚这些相互依存的资源谁更值得被开发或者被保护，这必然涉及复杂的评价体系和决策机制。从时间维度看，某种特定资源在不同的经济社会发展阶段承载的经济价值和社会价值也在不断变化发展和相互转换，这必将进一步加剧资源登记的困难。总体来看，边界清楚与科学的自然资源所有权管理体制密不可分,内容清楚决定了该空间内自然资源保护和开发利用方式的侧重点。

2.3 权利的行使主体必须具象化，解决谁来管的问题

国家要行使权利，代表行使权利的主体必须明确、具体，2018年机构改革前，国土资源部、国家海洋局、国家林业局、水利部等国务院组成部门事实上均行使各自管理的自然资源的部分所有权。这虽有利于发挥专业优势、实行精细化管理，但也存在管理的整体性系统性不强、人为割裂各类自然资源之间有机联系等问题，容易造成生态破坏。以湿地湖泊为代表的公共物品，因所有权人难以界定而被竞争性过度使用或侵占，酿成公地悲剧，“所有权人不到位、所有权人权益不落实”就是造成这些问题的根本所在。因此，确定行使国家所有权的行权履职主体，是国家所有权实现首先需要解决的问题。

2.4 权力行使的链条必须明确，解决中央与地方管理问题

要贯彻落实中共中央、国务院关于健全国家自然资源资产管理体制的决策部署，必须构建复合结构的国家所有权治理体系，明确中央向下委托的权限边界。产权主体不明、权责不分，就会造成地方政府将全民所有自然资源资产变为“谁控制、谁所有”的状态。因此，当国家所有权在中央与政府部门之间、地方之间发生关系时，应侧重强调其职责、权利、责任和义务关系，着力合理划分中央和地方行使和履行所有者职责的界线，建立相应的资源清单和管理体制，从而实现中央与地方的长远利益。当国家所有权需要与市场主体发生关系时，则应侧重强调其物权权能和经营属性，着力促进所有权与使用权的分离，从而促进使用权的有偿使用，最大限度地实现资源资产收益。

2.5 产权制度体系要多元化和市场化，解决怎么管的问题

我国自然资源种类繁多，产业结构较为复杂，总体上看，目前我国土地、矿产等自然资源已实现了所有权与使用权分离，使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能也较为全面。但是，水流、荒地、滩涂等一些自然资源资产的权利权能体系尚不够完善，草原所有权、使用权的界限缺乏清晰一致的界定，森林资源资产存在市场化配置体系不够完善、有偿使用机制不够健全等问题。一些资源在配置过程中还存在用行政审批代替市场配置的情况，以及市场配置规则不明晰、价格形成机制不完善等问题。

2.6 收益分配制度要规范完善，解决长效机制的问题

目前，我国的收益分配制度还存在一些问题，主要体现在：一是我国全民所有自然资源资产收益架构设置不合理，不能充分体现所有权。现行的全民所有自然资源部分“税、费、金”，有的既体现所有权，又体现监管权和行政审批权。二是所有者权益未得到充分体现。如国有农场、国有林场、国有草场，管理单位通过租赁、承包农用地给个人或企业，但国家未获得收益。三是现行收益分配体系中，大部分收益向地方倾斜。如土地出让收入、资源税全部留归地方，中央缺乏统筹安排，生态保护、修复投入调控力度不够，不能真正实现全民所有、全民共享。

2.7 考核监督制度要规范化、系统化，解决管理效能问题

多年来，我国的自然资源管理以行政管理为主，存在中央和地方之间统筹协调不顺，各地方、各部门“九龙治水”的弊病，难以适应整体保护、系统治理、综合开发的要求。对所有权行使的监督管理缺失，导致不少地方政府为了追求政绩过度开发资源，片面追求资源开发带来的红利，并未认真履行资源保护义务，造成了资源破坏的恶劣后果。

3 完善自然资源资产国家所有权实现的建议

明确国家所有权行权履职的主体、所有权实现的内容和方式是国家所有权实现的重要内容，下一步需要从协调所有权与行政管理权的关系、完善确权登记等制度建设方面进一步推动完善国家所有权的实现。

3.1 适度分离自然资源资产所有权与自然资源行政管理权

健全自然资源产权体系，落实自然资源资产国家所有者权益，关键问题之一是要处理好所有权和行政管理权之间的关系，使所有权和行政管理权之间合理制约和约束，防止一些政府管理人员通过行政管理权损害国家所有权。目前所有权与行政管理权混同、交叉重叠，难以区分，适度分离两者，首先应界定所有权与行政管理权的职责边界，从源头上清晰界定两者的管理目标、主要内容、管理边界与职责权限。只有将两者界定清晰、适度分离，才能更好地推动“两统一”职责的具体落实，推动自然资源资产国家所有权的有效实现。

3.2 健全所有者职责工作基础，明晰产权

明确权属、摸清“家底”是自然资源资产国家所有权实现的基础。一是完善确权登记制度，通过确权登记，明确主体、划清边界。二是开展自然资源清查统计，通过清查统计，全面摸清土地、矿藏、海洋、森林、草原、湿地、水流等各类自然资源资产的数量、质量、分布、范围边界、用途、使用权情况等。三是核算资源资产价值，基于全民所有自然资源资产数量、质量、价格、收益等数据信息，以科学的方法估算全民所有自然资源资产的价值，掌握自然资源资产“家底”情况。

3.3 建立自然资源清单制度，构建权责利清晰的所有权委托代理模式

建立自然资源清单制度，构建权责利清晰的自然资源资产所有权委托代理模式，明确不同主体的权利、责任、义务关系是国家所有权实现的关键。我国自然资源资产类型丰富，从中央到地方，所有者职责履职主体数量多，职责清单体系较为庞大，通过委托代理，可构建横向和纵向的委托代理框架体系。横向上自然资源部与林草、海洋、水利等部门的关系，纵向上中央与省级、市（县）级政府之间的关系，都可以通过建立自然资源清单制度，明确权利行使的主体、对象、范围及各自的责权利关系，从而更好地实现国家所有者权益。

3.4 完善所有权管理机制，构建国家所有权治理体系

建立所有权管理机制，完善所有权管理体系，是实现国家所有权的重要内容。一是构建顶层设计，统筹谋划。根据《产权指导意见》，由自然资源主管部门具体代表国务院统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。“统一行使”应包括构建全面系统的顶层设计和统筹谋划工作，具体体现在整体制度设计、具体部门、法律关系等方面。二是完善所有权管理制度体系。从管理制度体系建设来看，国家所有权实现应以所有者职责为主线，以资源清单为依据，完善资产规划、完善配置、落实收益、加强监管，建立完备的所有权管理制度体系。

3.5 扩权赋能，丰富所有权实现形式，发挥市场配置资源的决定性作用

国家所有权的实现应充分发挥产权制度的优势，让市场在资源配置中起决定性作用。首先，应稳步推动所有权和使用权分离，建立健全各类自然资源资产有偿使用制度，加快推进土地、矿产、森林、草原、湿地等资源有偿使用制度改革，健全市场化出让方式，扩大“招拍挂”等竞争性出让方式的范围，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，应完善使用权权利类型，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，切实保障国家所有者权益。

3.6 健全收益管理制度，建立完善长效机制

收益管理是所有者职责的核心内容之一，也是所有权经济价值实现的重要体现，健全的收益管理制度是建立长效机制的关键，因此应进一步完善资源收益管理制度。一是应建立统一的收益管理制度，逐步统一各类自然资源资产收益的内涵、科目、程序等。二是合理设置收益分配结构，推动管理事权与支出责任相适应，合理分配中央与地方的收益比例，在保障国家所有权收益的同时也激发地方的积极性。三是优化资金使用结构，在保证稳定的前提下加大中央统筹力度、优化资金使用结构，加大对自然资源资产整体保护和生态修复的支持力度。

3.7 强化考核监督，督促职责落实

健全的考核监督机制是实现自然资源资产国家所有权的保障。中央将部分自然资源资产委托给地方管理，需要对地方政府代理履行情况和受托资产保值增值、资产保护等情况进行监督管理，因此应研究构建考核与监督机制。一方面，要构建考核体系，科学评价代理主体的管理行为和成效。另一方面，要建立全民所有自然资源资产多方监督体系，对全民所有自然资源资产管理情况进行有效监督，监督资产受托方在管理过程中出现的所有者职责缺位，以及资产受到侵害、损害等情况，保障所有者职责落实到位。

作者信息

作者简介：张玉梅（1981—），女，河北省灵寿县人，中国自然资源经济研究院副研究员，管理学硕士，主要从事自然资源资产管理与政策研究。

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