杭州市城市更新专项规划探索与实践

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作者

本文为中国城市规划设计研究院上海分院马璇在“2024年度中规院学术交流会”上做的报告。感谢作者授权发布，感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

演讲者 | 马璇

中国城市规划设计研究院上海分院

实施城市更新行动是党中央提升城市发展质量所做出的重大决策部署，是推动高质量发展、扩大内需的重要抓手。而科学编制城市更新专项规划是落实国家战略部署、推动可持续更新的重要保障。

在此背景下，全国各地特别是超特大城市，近年都积极推动更新专项规划的编制。由于暂时缺乏统一的编制标准，各地以自主探索为主，在编制期限、编制范围、以及编制主体上各有差异。早期部分城市有面向近期的5年规划，近年多与2035国土空间规划一致；编制范围上，早期聚焦中心城区，近年多为市域；编制主体以住房和城乡建设部门和自然资源部门为主导，其他机构协同参与。

杭州市城市更新专项于2023年正式启动，彼时杭州市处于地区生产总值突破两万亿元，常住人口规模逾千万的城市能级跃升关键期。市委、市政府提出需深度思考转型，系统谋划更新工作，并出台系列文件推进更新工作。规划编制历时约两年，于2025年3月经获批，系浙江省范围内首个获批实施的市级城市更新专项规划。

结合杭州城市更新专项规划两年多的实践，分享三个方面的内容：

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价值导向：市级更新专项规划的定位与价值

在规划价值导向层面，编制工作初期持续面临主管部门及市级决策层的深度质询，因为城市更新工作实施主体多为区级及板块平台，市级规划的定位与核心价值何在亟需明确。规划团队在初始阶段曾探讨全域编制深度实施方案的可能性，但随着规划研究推进逐步形成共识：市级城市更新专项规划并非传统空间规划方案设计，也不是取代区级事权的更新行动及实施工作，而是立足于全市层面，对城市更新工作的顶层设计与系统架构。

基于此认知，杭州市创新提出以“推动城市存量空间优化”为核心的综合性专项规划定位，其核心价值体现为双重维度——既作为统筹全市更新工作，包括更新行动实施、更新项目策划、公共资源配置、政策体系构建等的重要依据，同时承担统指导各层级更新规划编制、引导区县（市）更新行动的顶层设计文件。规划突破传统静态空间规划的思维框架，转向突出“动态性与过程性”，强调系统谋划为主导的治理范式，具体表征聚焦于四大核心维度。

——摸清底图底账

既往更新工作主要依托基层自下而上的任务申报式汇总，缺乏全市更新的系统谋划。以往更新对象长期聚焦于“两旧一村”（旧工业区、旧城区、城中村）等有限范畴，后期虽逐步延伸至产业空间更新，但仍存在覆盖维度局限。此次规划打破传统以旧城改造为主的更新框架，创新构建包括老旧居住空间，低效产业、老旧商务楼宇，欠缺活力的商圈和公园，老旧地下管网，功能单一的市政公用设施及利用效率低下的老旧交通站场等六大类、多细分类型的更新对象体系，形成全域更新图谱，从而更好发挥城市更新在保民生、扩内需、促发展、保安全等方面的重要作用。

在此基础上同步构建了依托“人、房、地、网”多种数据，围绕六大对象的更新潜力评估框架，系统性识别出全域约400平方公里的城市更新潜力空间，作为全市更新工作基础。

——理清目标指标

从赋能城市整体发展战略维度，重点强化保民生和促发展两大重点，从“重视城市安全与底线、补齐建设短板，聚焦人民急难愁盼、改善民生福祉，支撑功能提升与产业转型、激发经济活力，传承历史文化特色、彰显独特韵味”四条主线出发，探索更新赋能城市发展的系统性框架。构建涵盖目标层、任务指标层、策略行动层的传导框架。同时依据时序维度形成差异化指标，明确2027年近期建设与2035年远景任务的责任清单。

——划清重点片区

转变既往以单体项目、单独条线、碎片化推动的更新模式，将片区式整体更新模式作为下阶段全面推进更新行动的主要抓手。结合更新潜力评价，选择空间有条件（潜力更新要素集聚）地区、资源有价值（潜在资源高价值）地区、主体有意愿（主体想做且项目成熟）地区并衔接管理边界，通过市区联动在全市划定95个更新片区，结构性推进更新工作。

——分清事权责任

市级层面，强化顶层设计，建立健全统筹协调机制。区级层面，落实主体责任，建立健全更新实施机制。片区层面，发挥基层组织作用，建立健全街道搭台、社区协作、专业支持、公众参与的工作机制。

问题导向：如何实现“体检”到“更新”的高效联动

更新需要充分突出问题导向。“无体检不更新”，杭州如何实现从“体检”到“更新”的高效联动，主要有两个方面。

2.1 部体检与自体检“双诊联动”

在杭州市本轮城市更新专项规划中，实现了部体检与城市自体检的“双诊联动”。在沿用部体检体系4个层级15个方面81个指标的基础上，增设具有杭州地域特征的评价指标。同时发挥部门专项体检显著的垂直纵深特征，及对专项问题的深度剖析作用。通过部体检的普适性指标筛查与城市自体检的专项深度诊断相结合的复合评估机制，实现了城市更新核心问题的精准识别与空间定位。

2.2 从“体检痛点”到“更新亮点”

结合深度体检，将体检痛点转化为更新亮点。例如：

（1）居住空间的宜居安居

评估发现尽管90年代前小区基本完成“旧改”，但实际当年众多预制板建筑仍存一定安全隐患。因此更新策略明确提出全面推进90年代以前小区的安全排查，同步完善相关制度，实现长效治理。

又如体检发现，杭州2000-2010年代的住宅比重高，且部分 2000年后小区更新需求同样突显。更新策略中，提出逐步推进 2000-2010 年间有安全隐患或配套设施不足的小区更新，并针对2000年后住宅更新标准开展研究。

再如体检发现既有社区设施供给与人群耦合度不高。某些片区青年人口占比高，但人才公寓/公租房的供给不足。而中心城区集中了90%以上的老住房，老龄化率也非常高，但养老设施不足。针对此，策略提出了重点针对老住宅、老人聚集的11个双老街道进行适老设施更新试点；对靠近地铁、就业集聚的社区提出青年友好社区的建设试点，来实现体检和更新的精准联动。

（2）公共空间的开放共享

又如公共空间方面，体检显示部分城市公园虽周边人口密度较高，但因出入口布局不合理、活动设施配置滞后等因素，导致空间使用效能偏低。基于此，将体检识别的需求提升的公园纳入开放共享计划，推动公共空间品质提升实践。此外，也发现社区公园需求大但数量不足，因此通过全域筛查识别出72处小微闲置空间、17处桥下空空间、5处单位附属绿地等作为各区亮点示范。

（3）复合空间的多元再生

体检发现杭州许多公交站与客运站占地大但利用率低（五大公路客运站实际利用率仅为设计量的11%）。更新中，提出探索交通场站和设施的复合利用、设备共享，分类推进19处低效公交场站复合化利用，引导22处TOD及周边地区更新和功能复合，推进5处大型市政场站复合化利用等。

总体上结合体检识别多类问题，逐一梳理更新需求，围绕需求完善行动，实现更新专项规划对体检重点的反馈。

治理导向：更新专项规划如何“好用、管用”

更新专项规划要“好用、管用”，并不仅仅体现在更新策略与行动方案层面，更需要在治理层面有进一步的探索和突破。从杭州的实践来看，三个方面非常重要。

3.1 市级高位统筹、区县同频共振、部门协同发力，构建权责明晰的顶层设计

在杭州市城市更新专项规划编制前，已成立由市委书记、市长担任双组长的领导小组，并实行专班化运作。2023年5月发布《关于全面推进城市更新的实施意见》，明确更新类型、重点任务及组织实施要求。同时杭州市率先探索市级更新专项规划与区级建设规划同步编制，通过多轮前期培训统一技术思路，在编制过程中持续开展市区对接，针对更新片区划定等核心问题进行多轮互动优化。同时建立“一办六组”工作架构，明确各部门职责分工，形成协同推进机制，为规划编制提供基础保障。

3.2 策划先行、流程适配、智慧赋能，扎实推进片区更新实施

在更新片区划示环节，杭州市共划定95个重点更新片区。在近期30个重点片区中选择三个典型片区，编制实施方案，实现真题切入探索片区资产盘活路径。

（1）策划先行，探索片区存量资产盘活路径

如湖滨片区中，首先基于建筑权属性质与建成年代特征，分类梳理市属闲置低效资产与区属低效资产，明确其作为片区更新的重点对象。同步构建“价值资源一张图”“潜力空间一张图”“问题一张图”以及面向更新意愿的清单，形成片区更新诊断的核心支撑依据。第二步结合场地特色、结合未来人群需求，提出片区更新目标和业态优化方向，为全面识别可更新的公共资产提升更新方向。

第三步深化更新设计，设计定制，明确更新单元，谋划更新项目。提出从城到湖5条廊道，划定核心更新单元，将具体更新项目在单元片区落位，明确近三年重点项目。

最后完善实施机制，构建“五方协同”的更新工作框架。

结合片策实践，反馈形成 “体检-策划-设计-实施”的片区策划框架模板，提炼深化形成《杭州市城市更新片区策划方案编制技术指引》，并着力推动第一批18个重点片区策划编制。

（2）流程适配，构建分类衔接传导体系

流程层面，提出建立“四级传导”城市更新规划体系，与国空体系做好衔接。重点强化片区策划与详细规划分类衔接的协同机制，建立全生命周期的“片区更新流程”。

（3）智慧赋能，实现片区入库与动态管理

试点将片区策划方案和CIM平台进行衔接，将土地权属、未来可更新的资源以及未来更新进度等等信息入库，实现片区入库和动态实施管理。

3.3 做大“政策包”、创新“工具箱”，动态完善更新政策法规体系

一是通过横向对标比较杭州和周边城的政策集，提出四类九方面十五项转型规划的建议；二是纵向提炼破堵点，创新“工具箱”。比如结合片策划实践反馈城区存量工业用地用途转化的路径，通过市区研究反馈，先行先试推进更新实践落地；又如对城投等主体探索的公交场站用地复合利用方式及双主体供地等好的做法路径纳入，形成更新策略。