“严守耕地红线！省级占补平衡全链条管理路径”
从数量平衡到数量质量平衡再到数量质量生态平衡，从“先占后补”到“先补后占”再到“以补定占”，从市县到省域再到国家统筹，补充非农建设造成的耕地损失，占补平衡制度在保持 全国耕地动态总量平衡方面发挥了积极作用， 但也存在占优补劣、占近补远、占整补散、片面追求补充耕地指标等问题，国家及时采取改进措施、不断堵塞制度漏洞。针对第三次全国国土调查成果反映的耕地大量流向园地和林地、耕地后备资源匮乏、水资源约束趋紧等情况，2022 年，党中央、国务院部署开展耕地占补平衡制度改革，主要内容包括改革占补平衡管理方式、完善占补平衡落实机制、加强补充耕地主体补偿激励、健全补充耕地质量验收制度等。
在耕地占补平衡“大占补”背景下，省级位于承上启下的关键环节，以第三次全国国土调查成果等构成的数据体系为基础，以省级管理平台为抓手，建立省市县分级负责的组织系，构建严格控制耕地占用、分类管理耕地占用、保质保量补充耕地、强化后期管护、统筹调 剂指标、开展监测评价、严格执法查处的耕地 占补平衡实施管理全链条，能够将耕地占补平衡改革完善的要求落实到位。
一、总体思路
省级耕地占补平衡实施管理的总体思路是：以第三次全国国土调查成果等数据体系为 基础，以省级管理平台为抓手，建立省市县分级负责的组织体系，构建严格控制耕地占用、 分类管理耕地占用、保质保量补充耕地、强化 后期管护、统筹调剂指标、开展监测评价、严格执法查处的耕地占补平衡实施管理全链条，保持省域内耕地总量动态平衡，推动全省耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局建立健全。
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建立省级统筹指导、市级协调审核、县级具体落实的组织体系。省级建设耕地占补平衡管理平台，统筹省域内补充耕地指标调剂管理，保持省域内耕地总量动态平衡， 指导督促市县做好本行政区域内耕地占补平衡工作；市级统筹市域内补充耕地任务落实，保持市域内 耕地总量动态平衡，指导县级做好耕地占补平衡工作，审核县级在管理平台填报的数据； 县级做好县域内耕地占补平衡工作，保持县域内 耕地总量动态平衡，在管理平台填报数据，做好补充耕地质量验收
二、占用耕地管理
1. 严格控制 占用耕地
在建设项目用地预审阶段，省级层面应严格审查建设项目是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件， 用地规模是否符合有关土地使用标准的规定，推动非农业建设 节约使用土地，尽可能不占、少占耕地。实行建设用地增存挂钩机制，倒逼挖掘存量建设用地，减少非农建设对耕地的占用。
2. 占用耕地分类管理
（ 1 ）需要补充耕地的占用情形
非农建设占用。区分合法占用、违法占用，占用耕地面积以项目建设用地批复文件、 勘测定界成果为准。非农建设占补平衡实行差别化管控，通过缴纳耕地开垦费或自行垦造、补充耕地储备库挂钩等方式落实补充耕地任务。
耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。区分是属于农业结构调整还是农户自发实施，依据农业结构调整规划、设施农用地备案数 据、乡镇人民政府出具的认定意见等，以年度国 土变更调查成果中的相应图斑核定面积。
（2 ）无需补充耕地的占用情形
国家安排的生态退耕。对于实施新一轮 退耕还林还草工程范围内、且符合国家规定五 种退耕情形的，以年度国土变更调查成果中耕 地变为林地、草地图斑核定面积， 附具自然资 源部门、林业和草原部门认定意见、退耕还林 还草任务下达文件和验收意见。
自然灾害损毁难以复耕。对于因洪水、泥石流、滑坡、塌方等自然灾害， 造成地表土层 严重损毁，且不经过土地整治工程难以恢复种 植的耕地，按照年度国土变更调查成果中标注 “ZH ”属性的图斑认定面积，附具相关部门证明 材料、核实情况报告、媒体报道和实地照片。
河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没。 以年度国土变更调查成果中相应图斑认定面 积，附具自然资源部门、水利部门认定意见、实 地照片。
三、补充耕地管理
1. 拓展补充耕地来源
（ 1 ）后备耕地资源开发
开展农业生产适宜性评价，科学划定耕地 后备资源，纳入国土空间规划， 在严格保护生 态的前提下，按照以水定地的原则，有序开发 耕地后备资源。实行耕地后备资源用途管制， 划定的耕地后备资源不得再划入生态保护红 线、城镇开发边界等禁止开垦的范围。
（2 ）其他农用地整理
按照实事求是、因地制宜的原则， 充分考 虑经济社会发展水平、种植作物生长周期、市场 状况等，以国土调查成果中标注的即可恢复、工 程恢复地块（特别是老化果园、残次林地、地形 坡度6 度以下的地块）为主要对象，科学制定计 划，合理把握节奏，分类稳妥推进其他农用地整 理，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木 尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符 合自然地理格局和农业生产规律。
（3 ）废弃闲置建设用地复垦
按照因地制宜、实事求是、宜耕则耕、宜园 则园、宜林则林、以草则草、以湿则湿的原则， 统筹搬迁撤并类村庄、零星建设用地、废弃采矿用地、空闲地等，开展建设用地整治，优先复垦为耕地。复垦修复为新增耕地的，应符合新 增耕地核实认定的有关标准和要求，并达到相 应土壤环境质量要求和相关安全利用标准。
2. 补充耕地实施方式
（ 1 ）补充耕地项目
按照适宜耕作、集中连片、稳定利用、旱涝 保收、高产稳产的高标准农田建设标准， 规划 设计建设补充耕地项目。严格执行项目法人 责任制、招标投标制、合同管理制等项目管理 制度，有效控制项目进度、成本、质量。统筹整 合耕地开垦费、高标准农田建设资金等各类资 金，强化补充耕地项目资金保障。
（2 ）农户补充耕地
对于农户自行清退老化果园及残次林地、 填埋废弃坑塘水面、拆除废弃宅基地等， 恢复 或复垦出耕地的，区分占用耕地和未占用耕地 两种情形，对于后者应给予适当资金补助。
3. 加强补充耕地管理
实施补充耕地项目立项、规划设计、实施 管理、新增耕地认定、质量评价、项目验收、指 标入库、后期管护、指标调剂等全流程管理，确 保补充耕地“名归实至”。
涉及补充耕地指标调剂的，探索建立耕地 保护目标动态调整机制，在年度耕地保护和粮 食安全责任制落实情况考核时调整调剂双方的 耕地保有量，在国土空间总体规划中期评估时 调整调剂双方的耕地保护目标。
四、开展监测评价
基于年度国土变更调查成果等数据，运用 高清影像、田长制、铁塔摄像头等手段，对占用 耕地、补充耕地开展监测分析， 评价耕地占补平衡制度执行效果。
1. 占用耕地监测
对于非农占用耕地，重点监测是否动工建 设、实际建设是否超过批准的范围和面积等， 及时发出预警，为批后监管、防止土地闲置提 供支撑。
对于耕地转为其他农用地，重点监测农业 结构调整的园林地是否超出批准的范围、设施 农用地是否超出备案范围，高标准农田建设项 目配套建设的田间道路、蓄水池等是否超出设 计的范围等，为优化农业空间结构提供支撑。
2. 补充耕地监测
重点监测补充耕地是否撂荒、种植用途是否 改变、耕地质量有无提高、农田基础设施是否完 好等情况，为补充耕地长期稳定利用提供支撑。
3. 耕地 占补平衡制度执行情况评价
在监测分析占用耕地、补充耕地基础上， 综合考虑补充耕地指标调剂等情况，对照国家 耕地占补平衡政策要求，对全省执行耕地占补 平衡制度情况进行评价，评估成效，揭示问题， 总结经验，吸取教训，提出改进完善建议。
五、严格执法查处
分级落实耕地占补平衡管理责任，加强全链条监管，整合监管执法力量，采取坚决有力措施，严格执法查处，规范管理秩序。落实“早发现、早制止、严查处”要求，以“长牙齿”硬措 施及时查处整改占而不补、占多补少、补而不实、批而不建、批少建多、弄虚作假、单纯追求 补充耕地指标、不顾立地条件强行补充耕地、 补充耕地指标调剂不规范等各类问题。对违法违规占用耕地从事非农业建设的，冻结违法用地所在地的补充耕地指标。
六、省级平台建设
1. 数据基础
构建以第三次全国国土调查及年度国土 变更调查成果数据为主体，以建设用地审批数 据、农业设施用地备案数据、卫片执法数据、生 态退耕数据、耕地后备资源数据等相关管理数 据为补充的数据体系。
2. 平台功能
根据省级实施管理耕地占补平衡的需求， 省级管理平台通过开发功能模块，向上接通全 国耕地占补平衡监管系统、承接补充耕地剩余指标，向下畅通市级审核把关、县级填报入库渠道，实现占用耕地、补充耕地、稳定利用耕地 净增加量核算、补充耕地指标调剂管理、补充 耕地指标冻结等数据导入预检、及时更新、高 效监管、服务决策的应用目的。
（ 1 ）占用耕地管理模块
从年度国土变更调查成果中提取占用耕地 图斑，在图斑原有结构属性上增加占用类型（非 农建设、农业结构调整、农户自发改变用途、国 家安排的生态退耕、自然灾害损毁、河湖水面自 然扩大造成耕地永久淹没、其他）、是否落实补 充任务、占用年份、耕地质量、批复文号等字段。
（2 ）补充耕地管理模块
从年度国土变更调查成果中提取补充耕 地图斑，在图斑原有结构属性上增加耕地来源 （农用地整理、建设用地复垦、未利用地开发）、 补充方式（自行垦造耕地、缴纳耕地开垦费、补 充耕地储备库挂钩）、补充类型（政府投资项 目、社会投资项目、农村集体经济组织垦造、农 户自主垦造）、补充年份、耕地质量等字段。
（3 ）稳定利用耕地净增加量核算模块
按照“以补定占”的要求，在实现耕地总量 动态平衡前提下，以2020年度稳定利用耕地为 核算基准，从2021 年起以县级行政区为核算单 位，逐年更新计算稳定利用耕地面积，核算出省 域内相应年度的稳定利用耕地净增加量，以此 作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。
（4 ）补充耕地指标调剂管理模块
按照县域自行平衡为主、市域内平衡为补 充、省域内调剂为辅的原则， 落实补充耕地任 务，对于因资源潜力不足难以在本区域内落实 的，通过指标调剂等方式异地落实。县（市、 区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充， 仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源 条件相似的地区调剂补充。
从调出方县级年度国土变更调查成果中 提取拟调出的补充耕地图斑， 在图斑原有结 构属性中增加调入方县级行政区名称、调剂年 份、调剂资金、批复文号等字段。
（5 ）补充耕地指标冻结管理模块
对违法违规占用耕地从事非农业建设的， 相应冻结违法所在地补充耕地指标；待处置到位、消除违法状态后，再解除冻结。
